严泉：独裁者开启的民主大门：西班牙如何超越威权政治传统

1936-1939年西班牙内战的历史为国人所熟知，佛朗哥的胜利不仅意味着共和国政权的瓦解，还宣告从1931年开始的西班牙民主转型的失败。然而，在经历近40年的威权统治后，1976年末西班牙又开始了从威权到民主的转型，成为继葡萄牙之后投入第三波民主化浪潮的首批国家。让一些观察家们大跌眼镜的是，在短短6年时间内，西班牙就完成了政治变革，1982年工人社会党政府的执政，标志着政权和平转移到反对党手中，民主化从转型进入巩固阶段。西班牙的改革成功被著名政治学者胡安・J・林茨誉为“协议式民主转型与迅速民主巩固的典型个案”。

这个深受法国大革命传统影响的南欧国家，百年来历经激进的共和革命与内战，为什么能够在20世纪后期建立英国式君主立宪体制，避免了1930年代的民主崩溃？这一结果在许多转型国家看来是不可思议的。在转型进程中，西班牙各派势力，特别是那些经历了过去血腥内战的政治人物，为什么能够协商对话，最终实现政治和解？面对巴斯克分离主义恐怖袭击与军方政变企图的双重威胁，西班牙民主又为什么能够存活下来，并且一直延续至今？保罗・普雷斯顿的《民主的胜利：西班牙政治变革的进程》一书正是对当代西班牙民主化问题的权威解读。

转型路径：旧制度改革与立宪

作为以史实叙述为特色的历史学著作，《民主的胜利：西班牙政治变革的进程》对转型路径作了非常清晰的描述，从改革法案的公投，到制宪议会选举，再到宪法公投与立宪政府建立，政治变革的每一步都非常关键。

第一步，旧制度的自由化。1976年7月，阿道弗・苏亚雷斯出任首相，组建新一届政府。内阁多数成员虽然资历较浅，却以改革派人士居多。国王胡安・卡洛斯与苏亚雷斯精心谋划的改革路径就是不否定旧制度，力图在旧制度的构架中，开始自由化改革。在国王的授意下，时任佛朗哥政权旧议会议长的费尔南德斯・米兰达，向政府提交了一份改革方案―《政治改革法》草案。政府部长会议组织了一个专门委员会对草案进行修订。根据该草案，西班牙的民主改革目标是建立民选的议会参众两院，并由议会起草一部确立民主政体的新宪法。众议院350个席位，参议院250个席位，除去五分之一参议员由国王任命之外，其他参、众议员均由普选产生。在相继获得军方与执政党中央委员会同意后，草案提交旧议会表决。11月中旬，该法案最终以425票赞成、15票反对、13票弃权通过。有学者评论说：“实际上，对佛朗哥身后的西班牙改革的一切政治而言，全部关键都在于《政治改革法》这一法律文献。”这一结果同时也表明，旧体制自身启动改革，而不是由外界政治反对派来推翻旧体制，也是有可能的。

第二步，全民公投与转型合法化。1976年12月16日，西班牙举行《政治改革法》的全民公投，投票率为78%，并以94%的同意率高票通过。在分离主义倾向较严重的巴斯克与加泰罗尼亚地区，虽然弃权率分别为40%与25%，但是并没有超过投票率。《政治改革法》的目标不仅是要创立一套新的政治制度，移除佛朗哥威权体制对民主进程的障碍，更重要的是要使改革获得多数民意的支持，获得政治转型的合法性，这种合法性不是来自威权体制的传承或者国王的赋予，而是完全的民意所向。

第三步，制宪议会选举与政权民主化。按照《政治改革法》的规定，1977年6月15日，西班牙举行新议会选举，共有1820万选民投票，投票率高达80%。选举结果是中间偏右的中央民主联盟与中间偏左的工人社会党居多数，前者获得众议院47%议席，后者获得33%议席，其他少数议席分别由人民联盟、共产党、巴斯克民族主义党、加泰罗尼亚保守自由党等分享。一些少数派政党，如极右翼佛朗哥主义党与长枪党、极左翼托洛茨基主义党，连一个议席也没有拿到。参议院结构和众议院相似，中央民主联盟的议席同样接近半数。国王根据《政治改革法》任命41名参议员，他们包括持温和政见者、知识分子、军人、前部长等。7月4日，苏亚雷斯组织中央民主联盟的第一届政府。选举不仅产生了制宪议会，更重要的是和平实现旧威权体制政权的民主化，赋予政府继续进行改革的政治权威。

第四步，宪法制定与公投。制宪是民主转型的主要内容，“制宪是一个决策过程，政治精英在这个过程中将决定新政府与政体运作规范，以及公民权利与义务。”1977年7月，制宪议会按照各政党在国会中的席数比例组成宪政事务委员会，并在内部成立宪法起草小组，成员为各政党指定的7位代表，称为“求同联盟”。在地区自治、宗教问题、教育问题上经过激烈的论争后，1978年1月，宪法起草小组完成了初稿。5月，议会宪政事务委员会36名成员开始讨论草案。“经过148小时的议会辩论，总计1342次演讲，议会宪政事务委员会终于在6月20日完成了修改稿。”10月31日，议会通过宪法草案。12月6日，全民公投通过宪法草案，12月28日宪法正式生效。整个制宪过程历时16个月，“总的来说，尽管广大西班牙人民对于失业和恐怖主义问题心存忧虑，但他们普遍赞赏宪法所取得的积极成果。”

第五步，立宪议会选举与转型完成。全部制宪程序完成以后，1978年12月29日，苏亚雷斯宣布解散制宪议会，并于1979年3月1日举行新一轮的议会选举。立宪议会选举共有67.4%的选民参加了投票，弃权率比过去增加了很多，民众的政治参与热情显然已经降温。中央民主联盟获得168个议席，工人社会党联合了社会主义人民党共获得121席，左派共产党的席位上升至23席，右派人民联盟仅剩下9个议席，中央民主联盟政府继续执政。

第六步，政权和平轮替与民主巩固。新议会大选在1982年10月28日举行。不出所料的是，工人社会党取得了压倒性的胜利，获得202个议席，在议会形成绝对多数；中央民主联盟和共产党惨败，前者仅剩11席，后者保留4席；人民联盟凭借106个议席，在议会中上升为第一反对党。反对党工人社会党上台执政，意味着民主化从此进入较为成熟的巩固阶段。

西班牙的转型经验表明，如果能够掌控好改革的节奏，旧制度的自由化是可行的。《政治改革法》从草案制订到公投通过，完全是遵照旧议会在1945年10月颁布的《全民公决法》相关规定，即在国家利益需要时可以举行全民公决。这种做法使改革法案获得在旧体制中的合法性，可以减少佛朗哥主义者的反对声音。更为重要的是，作为佛朗哥生前指定的接班人，国王的权威同样来自旧制度，正是旧制度要求军队对国王权威的绝对服从，而这种服从则是改革在危险时刻不可或缺的。

与此同时，在1976-1979年间，西班牙连续举行的两次公投与两次议会选举也是至关重要的，投票不仅赋予中央政府政治变革的合法性，而且避免了国家分裂的危机。对于存在巴斯克与加泰罗尼亚分离主义的西班牙来说，增强国家认同的意义更为重大。1976年举行的第一次新议会选举，产生四个全国性政党开展制宪活动，再以全国公投的方式通过准联邦制的宪法，即使在具有分离倾向的地区亦获得过半支持。正如有论者指出，“如果第一届选举属于地区性水平，民族引发的问题将在选举竞争中发挥更显著、更具分裂性的作用”，很难说西班牙可以逃脱前苏联、南斯拉夫国家分裂的命运。

转型策略：政治协商与妥协

与许多转型国家相似的是，在西班牙政治变革进程中，当权者有改革派与保守派，而反对党亦有温和派与激进派。在各派政治互动中，转型政治策略的作用与影响同样是不可忽略的。

在亨廷顿看来，西班牙改革派对保守派采取的是“费边式”战略与“闪电式”战术的组合策略，“苏亚雷斯通过使改革措施摇摆不定来避免同时激怒大多数前佛朗哥政权分子。”苏亚雷斯自己也承认：“他的战略是建立在速度基础之上的。他会在这场游戏中保持领先地位，办法是尽快地采纳一些具体的措施，使佛朗哥政权的残余分子来不及作出反应。”保罗・普雷斯顿亦有同感，“如果要避免在不可阻挡的左派与坚定不移的右派之间发生灾难性的大对决，最重要的就是采取迅雷不及掩耳的行动，以一种能够得到武装力量和独裁政权老卫士大体同意的方式引入民主。”

苏亚雷斯的政治策略在共产党合法化问题上表现尤为突出。一方面，考虑到西班牙军方与共产党在内战时期的仇恨，苏亚雷斯在会见军方保守派将领时，表示以共产党1976年的状态，让他们合法化是不可能的，试图以这种方式换取军方对政治改革的支持。另一方面，苏亚雷斯在《政治改革法》公投通过后，利用1977年4月9日复活节休假契机，在军方不知情的情况下，颁布共产党合法化的法令。虽然军队最高权力机构―最高军事委员发表谴责声明，内阁中的军方部长也以辞职表示抗议，但木已成舟，难以改变即成事实。

《政治改革法》在旧议会的通过同样如此。作为一部终结旧议会命运的法律，最终能够获得后者绝对多数赞成票，其实是许多人事先未曾预料到。显然，这也与改革派与保守派议员的幕后协商妥协有关。时任内政部长的马丁・比利亚回忆说：“我们这些政府成员以及一些特别接近的人士，早在（投票）前几天就已经在下功夫逐个说服议员们。”议员埃雷罗德・米尼翁表示，创建参议院正是为了要说服议员们，保证他们可以在其中拥有席位。由于1981年2月发生未遂的军事政变，所以有学者批评改革派对军方的政策错误。但是从一开始，改革派还是非常重视军方利益的。西班牙学者阿吉拉尔认为，在民主转型之初确实存在着军方的压力。因此从那时开始，军方就得到了一些重要的保证和承诺。例如，1977年通过了一部大赦法令。这次大赦不仅涉及在押的反对派政治犯，而且涉及在独裁统治期间所有犯下侵犯人权事件的人员。因此，根据该法，任何警方或军方人士都不会因之前侵犯人权的行为而受到审判。后来，尤其是在1982年上台的第一届工人社会党政府执政之下，西班牙开始采取了一些非常平稳、但又非常有效的改革措施。“一方面，年老的军人―他们往往属于最为保守的派别―得到丰厚的养老金，从而接受了提前退休的安排。当时还需要在军队中创造一种截然不同的文化气氛，于是军事院校的教科书也开始改革了。在一些左派政党看来，这样的过程未免过于缓慢、过于温和。但就长期而言，它成功地实现了一个主要目标―在军队中清除佛朗哥主义的思维方式和心理气质，赢得军方对民主政体的支持。”

改革派对反对派的政治包容是转型策略的重要特色。从政治变革一开始，苏亚雷斯就认为，如果把共产党排斥在政治改革之外，民主政治不可能成功。1977年2月27日，苏亚雷斯和共产党总书记卡利略进行了长达8小时的密谈，取得了划时代的共识和协议。苏亚雷斯要求共产党先从改变自身做起，要求共产党公开宣布承认西班牙的君主制，采纳王室的旗帜，放弃暴力革命，遵从法律，遵从民主政治的游戏规则。在这个前提下，苏亚雷斯承诺尽快宣布共产党合法化，让共产党参与大选。共产党正是获得合法化后，流亡国外38年的领导人才能返回西班牙，参加同年6月举行的第一次议会大选。

反对党温和派与政府改革派的政治妥协，以及对内部激进派的压制，对于转型的结局同样重要。佛朗哥逝世后，工人社会党确信佛朗哥体系是不可能通过公众行动推翻的，不会出现葡萄牙的“康乃馨革命”。“1976年初，社会党人已经得出结论：考察到各方势力的关系，他们原来彻底扫除化佛朗哥主义、通过临时政府和民选议会决定政权形式的理想只不过是乌托邦。”同样，共产党也放弃过去一直坚持的“对独霸政权的民主摧毁”、“佛朗哥主义体系必须完全崩溃点击此处阅读下一页)