宣晓伟：中央地方关系的制度安排：环境、观念和器物

一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的不完善。（IF a republic be small, it is destroyed by a foreign force; if it be large, it is ruined byan internal imperfection.）

                     ――孟德斯鸠（《论法的精神》，1748年）

在前面的文章中，我们认为“理顺中央与地方关系是中国目前经济社会发展所面临的核心问题，也是其现代化转型的重要组成部分”，而且“根据现代国家中央与地方关系所具有的特征，现有中国的中央与地方制度安排仍存在着明显的缺陷，需要进行实质性地调整”。在展开进一步分析之前，我们先对中央与地方关系的理论分析框架进行一些阐述。

中央与地方关系的核心是一系列相关的制度安排

狭义上的中央与地方关系是指在中央与地方之间进行协调的一系列制度安排。正是各个国家采用了不同的制度安排对中央与地方关系的方方面面进行了规范，使得它们的中央与地方关系呈现出截然不同的特色。中央与地方关系在制度层面的主要体现是指那些相对成熟和规范、在重要领域发挥作用的制度，包括：调节中央与地方权力关系的政治制度、决定中央与地方收益分配的经济制度、解决中央与地方关系纠纷的行政制度或法律制度等等。当然，从更为宽泛的含义来理解，中央与地方关系的制度表现可以是指在中央与地方的互动中对双方产生规范或影响的任何规则，它既包括那些根本性的重要制度，也包括那些临时性的举措。一国中央与地方关系的核心是相关的制度安排，不仅是因为这些显性或隐性的制度安排决定着中央与地方在互动时遵循的规则，它们是中央与地方关系最为明确和直接的体现；更为重要的是，这些制度是各方不断博弈后产生的结果，它们背后反映的是中央与地方之间政治经济等领域权力和利益格局的安排。

广义上，中央与地方的关系不仅仅是指上述一些静态制度安排，更是一个两者之间如何互动的动态过程，它包括协调中央与地方关系的这些制度如何被形成、怎样被执行、具体效果又如何。

首先，在讨论中央与地方关系时，不仅要注意到那些明文规定的制度，更是要考虑到并未写在纸面上、却在现实中实际运行并真正发挥重要作用的所谓“潜规则”或“陋规”（参见瞿同祖（2003）《清代地方政府》，第47页）。无论是传统时期，还是一直延续至今，在中国中央与地方的关系中，书面规定的制度与实际生活中运行的规则之间经常存在着巨大的差异。明文规定和潜规则的形成也有着截然不同的过程，明文规定通常遵循至上而下的方式，更多体现了一种中央政府的意愿；潜规则是中央与地方在互动过程中实际形成的结果，它更大程度上反映了地方的利益和博弈的实际情况。

其次，即使是同样写在纸面上的明文制度，在中央与地方复杂的互动中也会呈现出迥然不同的执行过程和效果。有的书面规则，例如不少法律法规，制定了以后并未真正被地方实施，或多或少流于形式。有的制度安排，尽管在现实也落实了，却很难达到预想的目的，甚至有时会起到相反的效果。但这些名存实亡或适得其反的制度安排却很难被废除或者修改，因为它们经常还承担着名义上的作用和效果，为理论上中央对地方管理的合理性和有效性提供依据。

从古至今，中国中央与地方关系在制度安排上普遍存在着上述“名”“实”不符、但“名”“实”互维的现象。在名义上中央有着掌管一切的权力，可以任意地干涉地方的决策，但再精明强干的中央也不可能对地方进行事无巨细的管理，处理具体事务的权力实际上掌握在地方手上，尽管名义上地方并不具备这样的自主权。所以在权力配置和实施上，中央是“有名无实”，地方是“有实无名”，两者之间互相制约、互相支撑，是双方互动博弈后所形成的一种均衡状态，这样权力配置和实施状况是中国中央与地方关系制度安排的最重要特征之一。

再次，对于不同中央与地方关系的制度安排，有着相当不同的表现效果，这些表现可以用相对客观的标准加以衡量，正是通过这些标准我们对各种中央与地方关系的制度安排加以评判。这些标准主要体现在：（1）整个国家的稳定和实力：能否实现经济社会的稳定发展，保证国家的政令畅通、法治统一，较好完成国家的重大建设等等，能否维护国家安全和较好参与国际竞争等；（2）个人权利和公共服务保障：能否有效保障个人自由等各项权利，提供各种公共服务；（3）官僚体系尤其是地方官员的高效和廉洁：能否有效遏制官员的腐败，使其做到廉政勤政。

不同中央与地方关系的实际表现，按照上面的标准来看，是可以评判高下的，也正是在这个意义上，可以说各个国家中央与地方关系的制度安排是有好坏之分的。

中央与地方关系的制度安排主要受“环境、观念和器物”的影响

一个国家在中央与地方关系上所采取的各种制度安排，并非是任意选择或随机形成的，而是受到多种因素的影响，正如托克维尔在讨论哪些是有助于美国维护民主共和制度的主要原因时，将它们归结为“地理环境、法制、生活习惯和民情”三项，托克维尔认为在这三项原因中，在对美国民主共和制度的维护作用上，法制比地方环境重要，民情又比法制重要。而在决定一个国家中央与地方关系的制度安排时，“环境、观念和器物”三方面因素发挥着最为根本的作用。

环境是一个国家中央与地方关系制度安排形成的外部环境，包括自然环境和国际环境。

自然环境是一个国家拥有的客观自然条件，例如地理、气候、区位、面积、资源等等。有研究强调中国的地理条件对于建立其大一统的中央集权体制制度具有关键作用。春秋时期中国的核心地域在黄河流域，它东邻太平洋，西靠重山峻岭，北为大漠，南是蛮夷之地，面积仅在150～200万平方公里之间。相较而言，欧洲传统文明核心区域围绕地中海地区，涉及北非、西亚、东欧等多地，要建立并维持大一统的中央集权国家就相对困难得多。

与此类似，也有学者强调水利条件及其治水的需要对建立中央集权国家的重要性。魏特夫等就认为，大规模的水利工程促进了中央集权制官僚国家的兴起，如中国、埃及、巴比伦等国。尽管“环境决定论”的观点，即认为一国的自然环境直接决定了其所采取的制度形式，已经受到了普遍的质疑，例如印度在类似条件下就未能产生出持续的大一统中央集权国家；但地理、资源、区位等各种自然条件将对一国中央与地方关系制度安排产生重要影响，是毫无疑问的。

国际环境是指对一国中央与地方关系制度安排形成重要影响的国际因素，它包括国际政治经济格局、本国与其他国家的关系等等。通常情况下，国家越弱小、或者在地缘政治中位置越重要，就越容易受到外部势力的干涉，其中央与地方关系的制度也会体现出这种影响。此外，一个国家处在动荡或分裂的极端时期，其中央与地方的制度安排也通常容易为大国所干涉，例如中国在清末沦为半殖民地时期，其政治格局受到英、美、日、俄、法等国的强烈干预，国内政治冲突的背后常常是各参与国的势力角逐。在二战后的德国，东德和西德的国内制度安排（包括中央与地方关系）也在很大程度上分别为冷战双方的美英和苏联所决定。

观念是支撑一个国家制度安排（包括中央与地方关系）的理念系统，它既包含超越层面的终极价值，也包含世俗层面的文化习俗。前者主要是指在宗教信仰等终极关怀领域所秉持的价值观念，后者是在世俗生活领域基于传统所产生的习俗观念。超越层面与世俗层面的观念不是截然两分的，两者之间互为支撑、互为体现，显现出你中有我、我中有你的局面，超越层面的信仰往往是通过世俗层面的具体生活加以落实，而世俗层面的观念又经常需要得到超越层面价值体系的最终支持。总体而言，超越层面的观念更关注人生意义等终极性的命题，而世俗层面的观念更多针对的是人们衣食住行等现实性的议题。

一定的制度安排总是一定观念的体现，观念系统负责为具体的制度安排（如中央与地方关系）提供正当性和合理性的论证。人类的具体行为是在一定的动机驱使下所产生的，这些动机不仅受到现实世俗层面的制约（例如吃饱穿暖），也会受到精神超越层面的影响（例如求神拜佛）。正如韦伯所指出：“直接支配人类行为的是物质上及精神上的利益，而不是理念，但是由理念所创造出的世界图像，常如铁道上的转辙器，决定了轨道的方向，在这轨道上，利益的动力推动着人类的行为”（参见韦伯，《宗教与世界》）。在这里韦伯明确区分了“利益”和“理念”在决定人们行为中的作用。表面上，是实际的利益计算在决定着人们采取怎样的行为；但根本上，什么才是人们所追求的“利益”，很多时候是由人们脑海中所秉持的“理念”来决定的。在特定理念塑造的不同“世界图像”中，可能会对“利益”有着完全不同的定义。例如在大部分宗教派别中，“忍冻挨饿”式的苦修生活都是修行的重要方式之一，它显然与人们普通信念下“吃饱穿暖”的诉求形成强烈的对比。

与此类似，包括中央与地方关系在内的各种具体制度，一方面是各方（中央与地方之间）在现实中政治、经济等多种力量互动博弈后的结果，反映的是背后政治、经济等各种利益格局安排；另一方面，制度安排在深层次上受到人们所秉持理念的根本影响。尤其是那些超越层面的终极价值观念，尽管在表面上似乎很难看到它们对现实的具体制度发生直接的作用，但却在历史长河中从根本上塑造了这些制度的演进。

举例而言，中国传统“修身、齐家、治国、平天下”的价值体系，以及所衍生的“家国同构”、“忠孝一体”的观念，对中国的中央集权体制的建立和维持有着重要作用；而美国联邦主义的构建，事实上也离不开其圣经――改革――清教的传统（the Bilical-Reformed-Puritan tradition），它的来源之一是基督教的圣约（covenant）观念。美国联邦制的形成依赖于订立圣约从而形成关系社群的过程，这个过程一直贯穿于从最早殖民地（新英格兰小镇）到州乃至整个联邦的形成，没有超越层面宗教价值观念的支撑，美国联邦制度的建立和维持同样也是不可想象的（参见文森特•奥斯特罗姆的《复合共和制的政治理论》（1999），上海三联书店，第5页）。

器物是指一国中央与地方关系制度安排所依据的物质基础和技术条件，它既包括一国经济社会的发展状况，也包括具体所采用的技术手段。很显然，国家处于不同经济发展阶段，是农业社会、工业社会还是信息化网络社会，无疑会对其中央与地方关系的制度安排产生着截然不同的巨大影响。同样，不同国家人们所拥有的物质生活水平、所达到的教育程度等等状况，对包括中央地方关系在内的各种制度安排也有着重要的影响。此外，在一定物质基础上所派生出的具体技术手段，也会对中央与地方关系的制度安排产生着关键作用。典型的例子是信息化手段的使用无疑会对中央与地方的治理方式产生实质性的影响，是用网络还是用快马传递信息，是用卫星航拍还是到田间地头勘查去监控土地的使用状况，两者能够产生的效果完全不可同日而语，由此对中央与地方关系能够采用怎样的具体制度安排有根本性的作用。

然而，“技术决定论”，也就是认为技术手段将最终决定具体制度安排的看法，也很难成立。毕竟具体技术是由人来运用的，同样的技术在不同理念和制度下的人们用来，可以发挥出截然不同的效果；而特定的理念和制度反过来也可以影响技术能否取得进步，这样的例子在历史长河中举不胜举。例如武器上的重大进步会被认为有助于加强王朝的统治和中央的集权，清末时期即有“后膛枪出而革命迹绝”的说法，认为只要统治者掌握了更先进的武器，就可以完全剿灭革命的势力。但事实的情况是，先进武器的采用可能是更快而非更慢地导致了清王朝的覆灭。在中央与地方关系上，同样的技术进步，既有可能加强中央的集权，也有可能导致地方的分权。