哈耶克的宪政政治经济学

（秋风 译）

哈耶克曾经非常详尽地探讨过两种不同的社会规则各自的准确特性，他两者间划分出的最根本和重大的区别，类似于两种不同的社会秩序之间的区分(Hayek1973:35.)。两种秩序中第一类是自发秩序，第二类是组织，前者是由规则统治，而后者则是命令统治。在自发秩序下，个人“仅服从于普遍的正当行为之规则”，而在组织中，个人则要“屈从于权威的个别的指挥”。(1976:85)不过哈耶克又补充说，这一定义还需加以限定，因为规则越来越具体了，而命令却越来越普适了，所以二者间几乎有点分不清彼此了，而且更因为，“在某种程度上，每个组织都需要依靠一些规则而不仅仅只是个别的命令”(1973:48)考虑到适用于自发秩序中的“知识的运用”这一理由，对于组织也同样是根本性的。只有依赖于普适的规则而非个别的命令，存在于组织中无数分立的个体中的知识，才能得以运用，知识根本不可能为一个中央当局所收集和拥有。(Hayek1964:9)

但是在承认不仅是自发秩序，就是组织也得依靠规则的同时，哈耶克也强调，“两种秩序所必需的两类规则之间仍存在重大区别”(1973:48)。事实上，他指出，两种秩序之间的区别，与它们所由以支撑的两种规则之间的区别是一体相关的。自发秩序与组织之间概念上的区别，在某种意义上，就是区分为实现组织目标所需之规则，与“正当行为的规则”。

哈耶克对此一论题的阐述并非没有含糊之处，因为他从来没有透过对这两种规则的发生学解释（他们是否是“自发地演进的”，抑或是“有意地设计的”），以厘清这两种规则间到底有哪些本质上的区别。尽管设想这两个方面之间存在某些实质上的相关性有点是似是而非，不过，哈耶克也承认过，它们也确与两个概念的不同维度有关，因此，两类规则本质上的差异应该可以从其各自发生模式上分别予以界定。

在“自发秩序的规则与组织的规则”一节中，哈耶克是如此解释他所理解之两种规则的区别的(同上:48.)：

那些支配一组织内部的行为的规则，有着这样一个显著的特征，即它必定是履行组织所分派的任务的规则。它们的预设是，每个个人在一个确定的结构中的位置乃是由命令所决定的，此外，每个个人所必须遵循的规则，不仅取决于他在该结构中所占据的位置，而且也取决于发号施令的权力机构为他所规定的特定目的。因此，这些规则所调整的只是政府任命的职能机构或执行机构的行动细节。(Hayek1973:49，见邓正来中译本，71-72页)

在有的地方，哈耶克则说，自发秩序所依赖的正当行为规则有许多特殊性质，使之“从逻辑上就有别于”组织中的规则(同上:125)。它们是普适的，也就是说“即使不是对全体成员，起码对某一类成员一律适用，而并不针对特定个人。它们必须是……适用于未知的和不确定的个人和事件的规则”(1973:50)。“他们倾向于禁止某类行为，而非命令从事某类行为，在此意义上，”他们是“消极的”(1976:36)。他们“只是限定被允许行为之范围”(1973:127;1976:124)，“保障一待确定之空间，个人可在其中按自己的意愿自由行动”(1976:36)，从而使“众个体可在一可能的社会中和平共处”(1973:72)。

如欲比较行为规则与组织规则，重要的是记住，组织所“遵从”之规则，体现在两个不同方面。其一，协调组织内部成员的行为的规则，这些规则涉及组织的内部运作，它们尽其所能地支配作为组织成员的个体的行为及其之间的相互关系；其二，组织在作为一活动单位或法人团体采取“对外行动”时，也需遵从的“行为规则”，从本质上讲，这相当于个体（自然人）在与他人发生关系时之遵从行为规则。只有第一种内部规则才合乎上列之组织的规则的基本含义，而外部规则完全等同于普适的行为规则，用哈耶克的话说，它们是“规范个人之间行为，……划定每个人受到保障之界线的规则”(1973:122)。

确实，作为“法人”的组织与作为“自然人”的个体，在某种程度上会遵循同一组“行为规则”，如哈耶克所强调指出的，宪政政策的一个重要问题就是判定，作为法人的组织，是否和在多大程度上遵从那些不同于适用“普通的”的自然人的“行为规则”，是必需的和明智的。哈耶克曾明确地批评过关于公司法律地位大讨论中有人提出的一种观点，“即这样一种观念，如果法人资格可赋予公司，那么，很自然地也可将其赋予任一由自然人所拥有的权力”(1967:309)。他认为这之间绝没有本质的和明显的逻辑关系(同上)。在他看来，那些可被集中于组织或公司实体的权力，与现有法律所赋予这一“法人”的某种权利――尤其是有限责任的豁免权(同上:306)――必然要求，组织受制于普适的法治的限制，要远严格于法律对分立的个人行为所必须施加之限制(1979:90)。

政府的规则

在讨论某些特定组织，也即一般所说的“国家”或“政府”时，上述组织的（内部）规则与组织（对外）“行为”的规则之间的区别尤其值得注意。政府是这么一种组织，它的职责是保障自由社会所立基之普适的行为规则框架，而与此同时，它自己作为一个组织，也遵从自己的规则，如哈耶克所指出的，这就使人混淆其所涉及的不同类型的规则之性质。关于这一点，有几个问题需仔细地厘清。

首先，是区别“国家”（或“政府”）与“社会”。哈耶克曾指出，我们叫做社会的社会秩序是一自生自发秩序(1976:103)，它是“个人及其所创设的组织之间自发地生成的关系框架”(1979:140)。与此相反，国家则是“某一单一政府统治下的领土上的人们之组织”(同上)，这一组织为了发挥起能力，需要一个组织化的机构，此即政府。哈耶克解释说，在自发秩序下的“社会”，不仅包容很多组织，它也需要一个组织强制人们服从于（并且修改和完善）那抽象规则体系，这一规则体系则是形成一个整体自发秩序所必需的(1964:10)。这种组织即国家，施加于其成员即公民的影响，通常体现为“两种截然不同的任务”(1973:131)，此即是“政府的两种截然不同的职能”(ibid.:48)，按照哈耶克的分类是“强制的功能”和“服务的功能”，按照布坎南的分类，则相应地分别叫做“保障性国家”和“生产性国家”(1975:68.)。

哈耶克强调说，“最重要的就是清楚地划分这两种截然不同的职能”，因为作为一种特殊的权力，政府必须被赋予强制的职能，而不应扩展其服务职能(1979:42)。特别是，政府在其第一种角色，即作为“保障性机构”，必须垄断地占有“游戏规则”的仲裁和执行人的职责，在其第二种角色，即作为“生产性机构”，它只是游戏中的一位参与者而已，为履行其服务性职能，它毋须被赋予垄断性权力。所有公民都必须遵从政府在履行其“保障性职能”时所实施之规则，而在政府当局履行其“生产性”职能时，个人则不用服从其权力。在这一方面，政府所能要求得到的权力应严格地限定在，它只可控制“为履行委托给它的职能而必需的人力、物力资源的限度内”(1973:131)。因此，哈耶克指出，说政府“在控制着国家”――常常有人这么说――完全是不得要领，似乎整个社会都只是它所管理的一个组织而已（同上），如果真是如此，简单地说，它就是十足极权主义社会，在那里，政府必得控制一切资源，在那里，“国家”与“社会”的区别边得毫无意义。在别的地方，“社会”的自发秩序跟“国家”这一组织之间的本质区别，又可以体现为资源拥有方式，一种是屈从于政府控制的所谓的“社会资源共享”(1979:16)，另一种则是，这些资源由分立或透过私人组织结合起来的个人拥有，在“保障性国家”实施之普适的行为规则范围内可自由地运用。

哈耶克关于“两种秩序”的区别的一般观点意味着，作为组织的国家和政府所立基之规则，“必然与构成社会自发秩序基础之普适的正当行为规则，具有截然不同的性质”(1973:125)。如哈耶克已阐明的，后一类规则本质上蕴涵于私法（包括刑法）之中，而政府的组织规则则是所谓的公法。决定政府之组织的公法(1976:31)规定了成为“国家”这一组织之成员的条件，它也规定了作为公民之个人的权利和义务，它也规范“政府机构对于委托给他们的人力、物力资源的权力”(1973:125)。仔细地分析“公法”这一范畴，尤其是蕴涵在惯例中的规则，从更狭窄的意义上讲，可以被称之为宪政规则(1979:100)，也即是“关于政府权力之配置和限定的规则”(1973:134)，也即“主要关涉政府的组织及不同的权力在这一组织的各部分配置的规则”(1979:37)。尽管如此，总的来说，“包含在宪法”中的规则可以被认为是组织的规则，这就可以更准确地区分，如上所述，两种宪政规则，也即，一方面是涉及“国家”这一组织及其实施机构“政府”的组织（内部运作）的规则，另一方面，则是限制政府权力的规则，也即约束此一组织的行为之规则。换句话说，应该对组织的规则也做严格的区分，其一是宪法（或公法）的规则部分，它构建起超个人的“国家”及其决策和执行机构“政府”，其二则是则是对赋予国家及其政府机构所承担之决策和行动的范围和种类加以限定的规则。政府的组织性规则从根本上决定，政府怎样及以什么样的方式管理其所控制之资源，比如它们可以决定，面对各种事态，政府进行决策的程序，议员和政府官员如何选举或任命，决定他们如何“建立一个层级控制系统”，及“不同的政府机构所应负责之职责及其范围”(1973:125)，等等。Thesearerulesthatapplytoindividualsintheircapacitiesaseithermembers,i.e.,citizens,oragentsoftheorganisationstate.这些都是适用于不管是作为其成员即公民，还是作为“国家”组织之代理，如果更宽泛地解释，应该说，这些规则也包括调节“个人运用公共资源”的规则，比如设计公共停车场的利用的规则，以及更要紧的关于“道路的规则”。

与此相反，政府的限定性规则关涉的是，国家作为组织可以干什么，而并不管它作为一组织如何运作。他们划定政府权力的界限。他们确定和限制由国家控制的社会资源共享的范围，他们约束国家透过其政府机构所能实施之决策和行为的范围和种类。制定此一限定性规则的最明显的理由，当然乃是为了解决是第一代理（theprincipal-agent）或者说列维坦难题，也就是说，怎样才能有效地预防他们实际掌握政府权力的人滥用他们的权力。此一问题，是我们鼓吹宪政政府理念的首要理由。不过，导致哈耶克关注这些限定性规则的，还有更深一层――或者很少人注意的――理由。同样的原因（如上所述）使得单个个人会明智地服从那些一般地说，适用于集体行为、尤其是国家和政府这一类组织的规则。基于此，规则对于单个个体多个连续性的决策和行为必须是前后一致的，而为了防止给连续性决策造成前后不一和不可欲的总体后果，规则就必须――甚至更重要的是――能够指导一群个体所做的决策。说“甚至更重要的”，乃是因为，在集体决策，特别是在多数投票决策过程中，根本就不存在单个个人作为决策者所具有的“天然的一致性”和跨时间的同一性(Hayek1960:110,111;1979:7,18,19)。

如哈耶克指出的，关于政府的组织性规则和限定性规则，与关于政府的两种理念，即自由主义和民主有关联，它们尽管在历史上是相互纠缠在一起，但也应该当作不同问题分开进行分析。民主思想主要关心的是政府的组织性规则，而自由主义思想主要关心的是政府的限定性规则。前者要问的是谁在控制政府权力，而后者要问的是政府权力如何能被有效地限制和约束――就是要使政府控制的权力分立和独立。哈耶克说，现代主流民主政府在宪政上的失误，症结就在于没有清楚地认识到这是两个互不相干的问题。哈耶克说(1979:128)，17和18世纪宪政主义者的伟大目标就是“竭力牵制政府的权力”，而当人们错误地相信，只要权力的行使都处在民主控制下，就足以防范权力自身的扩张，把先贤的教诲抛却脑后了。由于这一“悲剧性幻觉”，用上面的区分说，构建现代民主政权的注意力就都集中在政府的组织性规则上，而忽视了设计限制政府权力的规则，其结果，哈耶克说，就是放任这些政权，最后没有人对其性质和所造成的后果觉得满意。因此，哈耶克断言，欲改正现代民主制在宪政方面的错误不足，