徐健：通向行政现代化的普鲁士模式

德国历史学家莱因哈特•柯塞勒克曾提出“鞍型期”理论,在“鞍型期”,即1750―1850年间,欧洲政治和社会经历了巨大变迁。它的共同特点是,政治上从绝对君主制向民主政治过渡,社会领域从传统等级社会向尊重平等和个人自由的公民社会转型。在这个转型期建立了欧洲的现代国家体系。它是作为经济和社会转型的主角和承担者出现的。

正是在“鞍型期”,普鲁士从欧洲三流国家跻身一流国家。它的成功转型应当归结于国家构建的有效性以及政府卓越的行政治理能力。在欧洲,近代普鲁士具有“强国家”的政治形象。

普鲁士行政体系构建及其本质

国家构建的过程即现代行政体系或韦伯意义上的官僚体系构建及逐步完善的过程。在1750―1850年间,普鲁士行政制度经历了三次重要变革:一是1750年左右,普鲁士的绝对君主依据启蒙的理性原则,废除地方封建等级制度,建立了从中央到地方中央集权制的现代行政制体系,奠定了普鲁士“警察国家”的政权基础。二是18世纪末19世纪初,在拿破仑战争导致国家危亡的紧急状态下,由普鲁士自由派官僚推动了一场政治改革,对君主绝对主义体制下的行政制度进行重组,以“行政自由”代替“宪政自由”,形成了普鲁士现代行政的独特观念,并对后世的制度建设产生了深刻影响。三是1850年左右,在欧洲范围内宪政民主运动的推动下,在“普鲁士式”君主立宪制的框架内,确立了对君主而非对议会负责的政府权力运作模式。

尽管普鲁士行政制度变革并未脱离欧洲发展的基本模式,但其发生的程度和方式与其他欧洲国家相比却是有差异的。首先,不同于它的邻国――法国,“改革”而非“革命”成为普鲁士变革的主要方式。在这里,缓慢的、自上而下的改革被称为是具有“积极意义的革命”。在《里加备忘录》中,改革派政治家哈登堡甚至说,普鲁士改革依靠的是“政府的智慧”。其次,在普鲁士的现代国家体制中,传统的支柱――君主制作为权力的核心从未受到根本性触动。在普鲁士不像欧洲其他国家,“君权神授”并不是根深蒂固的观念,君主不是与“神权”而是与世俗的国家权力紧紧联系在一起的。因此,在启蒙思想影响下,君主制可以随着国家观念的改变与现代国家制度融为一体。比如,在绝对君主制时期,弗里德里希大帝(1740―1786年在位)自称为“国家第一公仆”。而在欧洲宪政革命的年代,威廉四世(1840―1861年在位)则称自己是“宪法君主”。而且,在一个世纪中,像英国那样现代意义上的议会民主制始终没有在普鲁士建立起来,因而其行政制度现代化并不涉及权力分割的核心问题,它所建立的是一个融合了君主制与现代民主因素的混合体。

普鲁士行政体系中的现代化因素

普鲁士行政制度在18、19世纪普鲁士国家的发展中发挥了有效作用,它在经济建设、社会治理、福利制度建设以及文化发展等方面取得了有目共睹的成绩。这应该是行政制度相对完善、法治建设齐头并进、地方自治逐步推行以及官僚队伍管理制度化等诸多因素有效结合的结果。

第一,行政制度的构建依循合理化和专业化的原则。在一个世纪中,从早期绝对君主制时代的总执行局制度,到19世纪初斯泰因―哈登堡改革时期的国务院体制,再到19世纪中期宪政体制下的内阁制度,普鲁士国家的改革既关注职能部门的有效分工,明确并严格执行部门的责任和义务,也注重官僚体系中官员、尤其是高级官员专业资质和能力的培养。官员的选拔和任用实施严格的考试和培训制度,知识水平和实践能力成为重要标准。在制度设计中,普鲁士还推行过一些颇有特色的机制,如在中央政府和地方政府中实行“合议制”,在中央成立类似“官员议会”的“国家参事院”,等等。这些机制在某种程度上为君主制下政府决策过程增加了透明性、公开性和民主性,尽管它同时也带来了决策过程可能延宕的弊端。而对官员专业知识的要求则会“与时俱进”,充分反映时代的需要。18世纪,为有效推行重商主义政策,注重财政学、警察学,而到了19世纪,则因经济自由主义的发展和法治国家建设的需要,特别强调经济学和法学知识的教育和培训。

第二,法治国家的发展。这个进程始于普鲁士绝对君主制末期,当时的主要任务是通过建立国家行政的司法管辖权,将司法权与传统等级社会相剥离。同时,通过建立一支专业的司法队伍,实现司法体系国家化和规范化。1794年,《普鲁士国家通用法典》的颁布标志着理性基础上司法制度的建立,一个保障公民权、保护个人和社会发展空间的法治国家初步建成。进入19世纪,法治建设的目标转向行政权从司法领域全面撤退。改革者秉承行政合理化原则,反对司法控制立法,认为司法应限于审判,而放弃对立法的垄断;交出的立法权则应由行政权来掌握,因为立法是行政权的最高表现。改革的结果是,司法部门立法权被剥夺,交由行政机构,而行政机构放弃包括民事、刑事在内的司法审判权。司法独立、行政受司法监督的制度得到进一步发展。不过,在普鲁士,行政干预司法的现象屡有发生,行政与司法分离的过程并未一蹴而就。1825―1828年普鲁士司法和行政部门间关于职权范围的争论以及19世纪50―60年代“行政司法权”的发展就是典型案例。

第三,注重地方自治。19世纪,随着传统经济和社会关系的解体,新的社会阶层产生。为了鼓励和激发社会力量参与政治事务,普鲁士开展自治实践。在强调国家行政统治主导地位的同时,建立各省、县和市镇等级代表制度,吸纳社会精英分子参政议政。这样的制度设计既是为了在一定程度上制约国家权力的膨胀,克服官僚制度带来的负面效果,提高政府行政效率,也是为了公民社会的成长,为社会提供更大的发展空间。不过,与英国不同,普鲁士的地方自治不是建立在议会政治基础上的,地方代表制度只是作为国家行政权力的有益组成部分而被纳入行政体系。而且,由于传统社会等级制度的坚韧性及法律体系的特殊性,普鲁士的自治实践特别关注新旧治理原则之间的妥协与协调,以求实现传统自治模式向现代治理模式的平稳过渡。只是在这个过程中它所遇到的阻力是很大的,直到1872年《县自治条例》颁布,地方自治才得以广泛推行。

第四,官僚集团管理方式的现代化。韦伯说,在现代国家,对日常生活的有效统治既不靠议会的演说,也不靠君主发号施令,而是通过日常的行政管理,因此不可避免地要操之于官僚集团手中。如此一来,官僚集团的管理就显得至关重要了。在普鲁士,官员的任用、晋升、工资、养老金、岗位培训、考评制度、职责范围等都是按层级制设计的,在一个世纪中不断调整和完善,在欧洲国家的官僚专业化管理中具有典范性。而官员的行为规范则受到行政法规的制约,对纪律、廉洁有严格要求。在君主体制下,忠诚、服从被视为职业道德的重要组成部分,对于政治官员和职业政治家则更属“特殊责任”,它的养成既依赖于荣誉感和伦理道德的培养,也依靠特别的官员惩戒手段。

应当指出,到19世纪下半叶,普鲁士行政制度的现代化已遭遇到发展的瓶颈。毕竟君主制下,行政现代化发展的空间有限。随着专业化官僚体制的壮大和成熟,君主的专制权力与行政的常规权力越来越难以共存。作为现代普鲁士国家体系中的两大权力支柱,君权与行政权的法律关系始终是模糊的,加之19世纪50年代后发展起来的议会制度,三者的权力关系并未在1848年12月6日《普鲁士钦定宪法》及1850年《宪法修正案》中得到明确界定,导致50年代内阁的不稳定和频繁更迭,60年代则发生了严重的“宪法冲突”。这些都严重影响了政府的行政效率,而此后“铁血宰相”俾斯麦长达二十八年的“个人统治”又在一定程度上桎梏了民族的政治才能。

(作者为国家社科基金项目“普鲁士行政制度的现代化研究”负责人、北京大学教授)