宣晓伟：“财政平衡制度”和德国中央与地方关系制度安排的优缺点

在德国已有的政治实践中，各种权力的博弈经常采用的是“协商”、而非仅仅使用“多数决”的方式，由此形成一种所谓“协商式民主”的模式，这也成为了德国处理联邦与州关系的一个重要特色。

在上篇文章中，我们讨论了德国的中央与地方关系的安排，它明显不同于美国“复合共和制”下联邦和州的“多元重叠治理模式”，而是一种“参与联邦制”，具有明显“协商民主制”的特征。在德国中央与地方安排四个重要的制度要素中，我们已经依次讨论了“宪法”、“联邦宪法法院”和“联邦参议院”，接下来讨论其颇具特色的“财政平衡制度”，它对于推动原有东西德地区的一体化发展具有重要作用，对于幅员辽阔的中国如何推进不同地区的协调发展也有很强的借鉴意义。

“财政平衡制度”基础之上的参与联邦制

德国的联邦制中并不采用联邦和各州在不同领域垂直划分的方式，即如同美国那样，联邦和州各自执行自己的法律，并通过自己的机关来实施。德国的联邦制采取了一种功能性的分离，即联邦享有立法权，而州则行使大部分行政管理权。事实上，联邦只在极少数职责范围内拥有自己的执行机构，例如对外事务、国防、联邦水路和空中交通管制等。因此，一般情况下联邦法律是由各州及其下级行政机关来执行。因此德国的联邦制又被冠以“参与联邦制”、“执行联邦制”、“行政联邦制”等多种名号，这些称谓从不同侧面反映了德国联邦制下联邦与州之间互相制约和互相依赖的状况。

与此同时，《基本法》规定“联邦与各邦在财务管理方面应自给自足，互不依赖”，它意味着联邦和州的收入分开，各自需要为执行其任务筹措费用。很显然，联邦与各州之间“行政上的连带性”与“财务上的独立性”在理论上就会存在冲突的可能，那么在现实中德国又是如何来避免“中央请客、地方买单”现象的产生呢？这个问题的解决，是与德国在各州之间推行的“财政平衡制度”密不可分的。

所谓“财政平衡制度”，就是指联邦通过各项财政平衡措施以后，使各州的财政能力保持均衡，能够切实承担各自的责任，有效履行各自的义务，为各地区居民享有一致的生活水平创造必要的条件。财政平衡制度的法律基础主要包括《基本法》和《国家与各联邦州之间的财政平衡法》，前者是构建财政平衡制度的宪法基础，后者则属于具体规范财政平衡制度的普通法基础。《基本法》第十章“财政”第一百零六条中明确规定：“联邦及各邦之预算需要应予协调，以达成合理之平衡，避免过重之税负并确保联邦境内一致之生活水准”。

德国财政平衡制度的实施主要包括三个步骤，即“纵向平衡”、“横向平衡”和“补充拨款”。“纵向平衡”主要是指通过联邦与州“共享税”收入比例的调节，使得经济落后的州获得更多的共享税收入。“横向平衡”是指财政较富裕的州通过横向平衡机制将资金直接划拨给较穷的州，使得不同州的人均财力达到基本平衡。横向平衡机制是通过测算各州的“财政能力指数”和“财政平衡指数”来决定各州是“有平衡授权的州、自求平衡的州、还是有平衡义务的州”，当一个州的人均财力高于平均水平，它就有义务平衡支出，若低于平均水平，则有权利得到平衡补偿。通过“横向平衡”后，财政弱州的人均财力可以达到全国平均水平的95%。“补充拨款”是联邦向财政收入薄弱的州进行额外拨款，以进一步增强经济发展落后州的财政能力。

德国参与联邦制下的“财政平衡制度”是极其有效的，经过各项财政平衡措施后，各州之间的财政能力相差无几，有时原本较为贫困的州经过财政平衡后，人均财力反而超过了某些税收强劲的州。事实上，一些较为富裕的州（如巴伐利亚、巴登―符腾堡、黑森州）就曾经起诉，指责财政再分配标准和平衡尺度不当。为此，2001年新修订的《财政均等法》在继承了1993年《财政均等法》基本内容的同时，适当建立了对各州政府的激励机制：当州政府的人均税收增幅大于平均人均增幅时，高于平均增幅的数额可以不进入财政均等过程中。

如果只从效率标准来审视德国的“财政平衡制度”，似乎它未能充分体现“强者多得”的原则，使得各州不免有些“干好干坏一个样”的嫌疑；然而如果将其放到整个联邦与州的制度体系中，就能发现“财政平衡制度”在德国“参与联邦制”体制建构中的必要性和重要性，没有“财政平衡制度”的保障，很容易使联邦与州、州与州之间的权责划分陷入互相纠缠、互相推诿的僵局，“联邦决策、地方执行”的体制也难以真正有效地运转。

德国在处理中央与地方关系制度安排的优点和缺点

（1）协商式民主成为德国处理中央与地方关系的主要模式

在德国已有的政治实践中，各种权力的博弈经常采用的是“协商”、而非仅仅使用“多数决”的方式，由此形成一种所谓“协商式民主”的模式，这也成为了德国处理联邦与州关系的一个重要特色。在这种模式下，一方面权力体系是高度分散化且相互制衡的，在横向的联邦政治层面，权力不仅来自联邦议院，其他的机构（如联邦参议院和联邦宪法法院）也都享有否决的权力。此外，各种利益集团对一些具体的政治决策也会产生相当的影响力（例如医疗卫生事务、劳资自治领域）。在纵向的联邦和州层面，权力配置也是多层次的，欧盟、联邦、州和地区都不同程度地分享权力。另一方面不同权力形成相互妥协、相互依赖的格局。即在各种权力博弈的过程中，不同权力主体会顾及其他主体的利益，倾向于做出一定的妥协，而非采用一种极端化的方式来解决矛盾和冲突。例如前述联邦议院在通过法律时，就会事先考虑到联邦宪法法院的取向，避免通过一些极端的法律法规。类似地，联邦参议院在对待联邦议院通过的法律时，也不会一味被政党政治的力量完全左右，罔顾整个联邦的利益和实际需要。

显然，这种协商式民主的方式对于维护德国政治体系良好运作具有重要意义。在这种模式下，各个政治团体在参与政治决策时，不仅仅只出于自身的权益考虑，也适当地考虑其他团体和整体的利益，从而倾向于互相作出让步和妥协，有效地避免了极端化的政治僵局。而这样的僵局是过于个体化、两极化的政治模式所容易产生的，正如我们目前在美国所看到的共和、民主两党所形成的政治局面。而通过协商式民主的方式进行政治决策的过程，其成本一般也会比动辄通过打官司来解决问题要小得多。

（2）法治、制衡、民主和财政平衡保障着德国参与联邦制的有效运行

德国联邦制是一种“中央决策、地方执行”的模式。在具体政策执行过程中，各级政府采用的是“层层委托代理”的方式，而普通公民通常也只接触到基层的行政机关（参见沃尔夫冈•鲁茨欧（2010）《德国政府与政治》，北京大学出版社，第271页），这些特征都与中国的中央与地方关系的实际运行十分相似，那么德国又是靠什么来解决中国在实践中所遇到的中央与地方权责不对等、权限划分不清，不同层级政府的激励不相容和信息不对称等一系列棘手问题呢？以下几个因素对于保障德国参与联邦制的良好运行具有重要作用。

第一，宪政和法治保证了德国的参与联邦制能在一个规范化的渠道内运行。《基本法》奠定了联邦与州关系的基本法律框架，而联邦宪法法院通过司法实践保障《基本法》以及相关法律的实施。联邦与州产生矛盾纠纷，最终可以通过司法途径加以解决。应当说，德国联邦与州关系的调节并不如美国那样如此依赖司法途径，但联邦宪法法院却还起着联邦与州关系最终调节者的作用，从而为用一种规范化的方式来解决联邦和州的矛盾冲突提供了最终保证。

第二，通过联邦参议院、联邦议院、联邦宪法法院、总理、内阁等一系列权力的制衡，并采用协商式民主的方式有效协调联邦和州之间的关系。在政治博弈过程中，不同权力之间的制衡非常关键，如果没有权力间的互相制约，就很难形成利用法治化渠道来解决冲突的模式，也没有产生协商式民主的土壤。如果只是一股权力独大并至高无上，它就很难有兴趣或动力来与其他权力进行妥协和协商。无论是宪政法治、还是民主协商，最终都是建立在各种权力互相制衡的基础之上的，而且这种权力的制衡又是受到制度的明确承认和法律的切实保护，可以通过公开化的途径解决互相之间的冲突，它并非是一种私下的、基于私人关系的小圈子权力勾兑。例如联邦参议院是由州代表直接组成，他们又通过协商和投票方式来对有关联邦和州的相关法律进行决策，这就使得联邦和州之间、州和州之间的利益博弈有了一个公开规范的场合，可以较好地协调各个主体之间的利益。

第三，无论是联邦层面、还是地方层面，都贯彻人民主权原则，采用民主治理的方式，它为德国参与联邦制的建立和维护提供了最终的合法性和正当性。尽管在德国，并不像美国那样依赖多数决的政治决策方式，但任何政治权力最终都来自于人民的授权，并通过各种民主方式进行治理。联邦议院是人民直接选举的、地方自治原则也被《基本法》所确认。可以说，无论是参与联邦制的建立、还是以后的调整，最终也还是通过各种民主的方式为人民的意愿所决定。

第四，财政平衡制度在经济层面确立了参与联邦制的激励机制。如果各州成为极其明确的利益主体，有着非常强烈的利益冲动，就很难避免联邦与州之间、州和州之间产生矛盾和冲突，因此在“经济挂帅、GDP至上”的制度安排下是无法维护参与联邦制良好运转的。而财政平衡制度的推行在很大程度上弱化了各州一味刺激经济发展的动力，为德国参与联邦制的实施奠定了经济层面的基础。

（3）各种团体利益混淆、各级治理主体权责不清，不断形成各种矛盾，带来对已有联邦与州制度安排的持续挑战

德国的参与联邦制建立了一套相对完善的体制机制安排，也已在实践中取得了较好的成绩，但同样不可避免存在着不少问题。

首先是前面已经提及的“全国政治”和“州政治”混淆的问题。由于联邦参议院是由州政府的代表组成，由此必然造成全国层面的政治角逐越来越波及到地方层面，而地方利益的角逐又被带到全国层面来进行。不少州选举成为了全国选举的预演，而各政党也越来越把更多的力量部署到州政治层面。这样的制度安排带来的结果是一些应该站在全国层面来考虑并解决的问题，过多地受到地方利益的干扰，成为了各地方利益相互妥协的产物，难以达成一个有益于整体利益的解决方案；而一些本应该局限在地方层面考虑的问题，却过多地掺杂了全国政治的因素，不能很好地切合地方的现实，难以充分发挥地方的作用。

其次，尽管联邦参议院等制度安排能够使联邦的法律法规和政策措施尽可能地反映各个地方的利益诉求，但“中央决策、地方执行”的方式无法避免政策决策和执行过程中“统一性”和“多样性”的矛盾。虽然德国与美国、中国相比，规模范围要小得多，但如何因地制宜地实施政策，如何既能反映联邦意志、又能照顾各地需求，同样是在执行具体政策时所不得不面对的难题；参与联邦制下“联邦的集中决策”与“基于地方自治的自主决策”也必然会产生各种各样的冲突。

再次，财政平衡政策虽然在保障各州的均衡财政能力上颇具成效，但也会带来挫伤各地发展积极性的客观效应，如何平衡“公平”和“效率”依然是德国进一步完善财政平衡政策和地方激励机制所要解决的难题。

最后，德国参与联邦制的有效运行建立在协商式民主的基础之上，而协商式民主是否能在不同政治力量的各种博弈中真正起到作用，极其依赖各方的预期和共识。只有各方都能预期到对方不会采取极端化的方式、而是会做出一定的让步，才会更容易产生妥协和共识。但是这种预期和共识的维持并不是一劳永逸、亘古不变的，而是会随着环境变化、政治力量此长彼消、不同利益团体的分化加剧等各种因素而发生改变。从根本上说，这种共识的产生和维护既来源于人们所秉持的文化传统和价值取向，也产生于各种现实利益的考量，它既是强固的，也是脆弱的。

事实上，伴随着经济社会的发展，德国的参与联邦制面临着越来越多的挑战，“联邦决策、地方执行”的传统模式也遭遇到更多的矛盾和问题，必须加以调整和改革。可以说，目前德国的参与联邦制也正处在一个改革的阶段，尽管并非是对现有体制展开颠覆性的革新，但随着形势变化的持续调整已经势在必行。当前，德国国内已有不少改革方案建议进一步厘清联邦和州之间的权责关系，以改变参与联邦制下全国政治和地方政治过于混淆、各层级利益纠缠不清的状况。