陈尧：民主制度陷入困境，政府遭遇治理危机

40年前在一份题为《民主的危机》的报告中，美国学者亨廷顿指出，由于民主制度具有的内在缺陷，西方世界的民主政府几乎丧失履行职责和发挥功能的能力。这番言论到今天似乎才得到验证，美式民主制度在全球范围内正经历几十年未有的衰退。与此同时，美国的民主制度陷入困境，国际金融危机的影响尚未完全消除，政府遭遇治理危机。究其原因，是日益凸显的美国民主制度的结构性冲突所致。

西方民主理论认为，民主选举产生的政党或政治家是选民投票过程中多数决定规则作用的结果，这一结果是集中多数选民意向后的一种反映。然而，事实并非如此。选民在不同政党之间选择，依据是这些政党的纲领中罗列的一系列社会经济问题的优先次序、处理方式等。对选民而言，他可能赞成某个政党纲领中的一些政策主张，却反对该政党纲领中的其他政策。在特定选举规则下，他只能选择是否投票给该党，而没有更好选择。

在美国政治生活中，民主、共和两党将竞选获胜当作最高目标，为争夺执政地位不惜陷入恶性争斗。激烈的政党纷争使得美国政府难以有效运作，甚至瘫痪。同时，政党意识形态、政策主张的极化现象严重。在选举时，政党或候选人会全力讨好选民，而一旦获选，对选民的许诺或许就变成一纸空文。这使得选举远离民主本质，徒有形式。美国两位大学教授在2014年发表论文称，通过分析1981年至2002年间1779项政策议题受影响的情况表明，普通民众对政策的影响极小，甚至根本没有什么影响；而富裕阶层则对政策有着极大的、重要的影响；有组织的利益集团对公共政策有着强大的、积极的影响。

利益集团与金钱政治，是美国选举运行的主要支柱。有学者指出，美国民主政治是在两个舞台上进行，前一个舞台是政党、政府、国会、最高法院等围绕立法、预算和税收及类似问题展开角逐；后一个舞台活跃着大量的组织或机构，如竞选组织、思想库、媒体以及游说组织。支持这些组织或机构的，就是各种利益集团。当金钱“越界”进入政治领域后，候选人日益依赖于其经济支持者的资助。近年来，美国总统大选花费惊人。2008年美国大选花掉20多亿美元，而2012年美国总统选举总费用超过50亿美元。并且，选举资金占优的政党最终赢得总统宝座的可能性也更大。越来越多的社会中层和底层人士认为，自己不是生活在自由民主社会中，而是受到“财阀统治”或“公司统治”。

与此相对应的是，传统的分权制衡机制日益蜕变为掣肘机制。传统的分权制衡理论认为，通过分权和制约，既可使政府职能得到有效行使，又能避免权力集中和权力滥用。但这种理论假设在今天遭遇严峻挑战。立法、行政、司法部门各自以民主的名义制约对方，限制其权力范围。在美国，预算法案的制定权在政府，但决定权在国会，参、众两院均可以用手中掌握的否决权来阻挠法案通过。当这种“否决政治”与党派竞争结合起来时，“政府失灵”便不可避免了。自2010年共和党取得众议院的控制权以来，党派对峙几乎阻碍了大多数政策议题的推进，政府促进经济增长的议案不是无法通过，就是被削弱到几乎毫无作用。同时，制衡也体现在利益集团之间影响力的竞争上。各种各样的利益集团游说政府，使得政府在利益集团面前难以取舍；而意识形态和社会的极化导致利益集团之间难以达成妥协，致使政府决策往往陷入僵局。

（作者为上海交通大学国际与公共事务学院教授）