宋玉波：西方国家利益集团的政治功能分析

[摘要]在西方国家，利益集团及其与政党、政府、政客的关系被称为“利益集团政治”；利益集团在谋求实在“利益”的同时还积极发挥重要的政治功能。其中主要的有政治协调与利益平衡功能，政治沟通与社会稳定功能，政治监督与制约功能。客观地评价利益集团在西方民主国家中的功过是非，对于正确对待、引导我国社会政治转型期的利益分化与组合，必有参考价值。

[关键词]利益集团；政治功能；利益平衡；政治民主

现代民主政治，是政党竞争的舞台，也是各种利益集团大显身手的场所；“利益集团政治”(interest-grouppolitics)与政党政治并行不悖。然而，人们对“影响政府政策”[1](P271)利益集团的关注，往往只从实在“利益”的角度去考察，而不太重视其政治功能。应该看到，任何重大利益的实现，都必须从政治入手；没有政治利益的实现，其它利益是无法获得的，获得了也会丢掉。在西方民主国家，利益集团神通广大，其“lobbying”活动异彩纷呈(英语lobby一词包括一切为了实现某种利益而与政府机构、政党、利益团体打交道的从参与听证到示威抗议等各种活动，远远超出了“院外活动”或游说的范围，很难找到对应的汉语单词)。利益集团不分大小强弱，都在政治过程中各显其能，在谋求自身利益的同时，发挥着不同程度的政治功能。研究西方国家利益集团(作为政治“压力集团”)的政治功能，特别是其与政党政治功能的关系，有助于理解其对现代民主政治的意义，更深刻地认识西方国家政治系统的复杂程度。

一、政治协调与利益平衡功能

西方国家的利益集团积极参与利益的确定与平衡过程，同政府保持着密切联系。在有的国家如原西德，利益集团甚至被视为准政府机构。在美国，“利益集团一直是美国社会和政治的一部分”；[2](P77)在立法、行政、司法权力的运作过程中，利益集团的幽灵无处不在。利益集团对国家利益的确定过程和实现过程的参与和影响，主要是通过参与立法、疏通政府、影响司法、开展公关等途径来实现的。与此同时，不同的利益集团在谋求自身利益实现的过程中，也促使整个社会多元利益的平衡。

(一)游说议员，影响利益的确定以平衡不同的利益。

立法过程即利益确定的过程，利益集团的“lobbying”活动首先以议会为对象。在美国，大的利益集团在国会山设办事处，派遣常驻人员或聘请“乐辩士”(lobbyist)充当代理人。大的如“美国商会”、“企业家圆桌会议”，财雄势粗，可以在国会山大展拳脚；弱的如“妇女平等联盟”，虽然财力不足，但是成员众多，亦可在“第三院”拥有一席之地；而州长协会，虽然人数非常有限，但个个堪称精英，其份量自然令世人刮目相看。利益集团影响立法的资源丰富，手段复杂：或者游说议员，促其改变主意；或者参与立法听证，陈述意见；或者举行会议，散发材料，影响视听；或者窥探立法情报，以便掌握先机；或者诱压结合，兜售自己的主张。其它国家大多也在议会内为利益集团设置专门的活动场所，如英国就将威斯敏斯特寺内上下议院之间的大厅辟为lobbying的专用场所，为众多的利益集团参与议会活动提供方便。因为英国政治中的两大主要政党并不能代表各种不同的利益，更不要说全体人民的利益。利益集团的活动对两党政治中的两大党起到一定的制约作用，也有利于不同利益的表达，实现多元利益的平衡。

(二)疏通政府，影响行政活动以平衡不同的利益。

行政系统中做决定的各个环节，从行政首脑到各部门，无一不受利益集团的关注和“压力”。当然，政治家、行政部门和利益集团是双向的，利益集团和政府的需要存在着互补关系。政治家们“允许或者鼓励利益集团插手他们的决定”，是“因为利益集团能够向政治家们提供鼓励，同时也拥有制裁他们的办法”。[2](P69)利益集团除了游说、施压之外，更多是通过提供意见咨询和信息情报之类的“服务”来影响政府的决策；政府也可以利用利益集团来推销自己的政策，甚至向利益集团争取支持。此外，利益集团还影响行政人员的任命，甚至直接向行政机构输送人员“，许多联邦机构和部门都面向受它们保护的利益集团”“，而利益集团则密切注视着这些机构的活动”。[2](P75)政府也是利益集团进行“公关”的主要对象。譬如加拿大渥太华地区，仅工商利益集团就雇用2000多人专门“公关”政府机构。需要指出的是，众多的利益集团同时在做政府的工作，在争取实现自己的利益；而政府虽然可以“偏爱”某些集团的利益，却不可以无所顾忌，不可以牺牲其它集团的利益，不可以损害社会的整体利益。

(三)诉诸司法，寻求利益救济。

当利益集团的政策目标不能通过国会或者行政部门达到时，便经常转向法院。

首先，提出诉讼或者围绕法院审理的案件进行活动。很多利益集团都设有专门的分支机构从事诉讼活动。利益集团提起诉讼，往往能够动员或引起全国民众的关注；法院审理案件受到的“关注”越多，它就得越审慎，稍有裁决不公或者差错，就会受到来自多方面的谴责。

其次“，利益集团对法院事务的卷入还扩大到对法官的任命和批准上”。[2](P76)尼克松所提名的最高法院首席法官G・哈罗德・卡斯韦尔，就因劳工、民权运动积极分子和参议院司法委员会的联手反对而未获批准。在较低级别法官的任命上，利益集团的影响更是无处不在。

由于每一个利益集团都在为实现自己的利益而拼命从事“院外活动”，不同的利益集团之间存在着激烈的竞争关系。利益集团都想谋求自己的特殊利益，甚至超越于国家之上的利益，但由于制度的制约，由于竞争对手的存在，一般只能争取到自己的利益不被侵害；获得额外利益的情况虽然存在，但不普遍。表面看来利益集团在为自身的利益各自为战，但在客观上它们的活动又能平衡不同的利益。资产阶级民主国家制度的总体设计，根本目的在于防止局部利益超越资产阶级国家的整体利益。议员们无论是从自身的利益(声誉、谋求连任等)，还是从资产阶级的整体利益考虑，都必须重视不同集团之间的利益平衡，这在多元化的资本主义社会非常重要。

二、政治沟通与社会稳定功能

利益集团既可以是政治沟通的桥梁，也可以是政治联系的障碍，既可以成为社会稳定的因素，也可以成为政治动荡的根源，关键取决于政治制度本身是否有足够的包容性，取决政治文化整合的程度，取决于政治行为文明的程度。在法治社会，利益集团的存在往往能发挥积极的政治功能；而在专制社会，利益集团的存在既是对最高统治者本身的威胁，也是社会动荡、政治冲突的诱因。

(一)利益集团与政府的沟通。

利益集团与政府关系的模式各不相同。美国的利益集团与政党、政府分支机构是分离的，它们与政府、它们之间都存在着竞争关系。

在欧洲国家则是另一番景象。在法国，“私人利益集团与国家之间的不可缺少的合作由顾问委员会予以制度化，大多数政府机关都附设顾问委员会，委员会主要是政府官员和集团代表。决策者往往唯利益集团的命是从，因此行政职能就分配给了各个社会经济集团”。利益集团与政府机关“在有些接触中，公共利益没有受到损害；在另一些接触中，利益集团打进各政府机关，并随心所欲地予以操纵”。“大多数法国利益集团完全依靠国家的某种支持。工会的工作大多是在政府资助的大厦里进行的。商会和农会一向获得政府的津贴。”[3](P327)可见，法国的利益集团具有准官方的性质，因而其政治协调功能得以充分发挥，各种利益得以充分协调，政府执行其政策也才较少阻力。在德国，众多的“职业协会是受法律确认的”，“政府在法律上对这些协会予以承认，证明它们具有业务能力并建立职业标准，使它们成为准官方机关”。[4](P414)“数不清的法律和规章鼓励利益集团代表与政府官员直接接触。有些法律甚至把与利益集团协商定为政策制订过程的一部分。”在20世纪70年代的大部分时期，政府、资方和劳方的高级代表定期聚会(“一致行动”)讨论经济状况，就工资、物价等问题取得共识，就政府经济政策进行磋商，政府的专门机关可以自行设立由利益集团代表组成的顾问委员会。这种所谓的“新合作主义”被认为有助于提高政府的效率；可以不受党派冲突和公开辩论的压力。“‘有关’利益集团确实是参与的，但是其前提是一切有关的利益都组织起来，只有组织起来的利益才是有关的。影响全体人民的决策往往是在人民不察觉的情况下做出的。在这

同时，民主方式选举的代表机构―――州政府和联邦议院―――却退避一旁，让利益集团同政府机关打交道。”[4](P415)

由于政治过程的实质就是利益平衡的过程，就是尽可能避免损害某种利益以增进另一种利益，政府、政府部门和政府官员与利益集团进行非正式的协商，往往能够避免公开的冲突或者对抗，而在协商基础上制定的政策也更容易施行。

(二)利益集团与政党的沟通。

利益集团是个人和政治组织、特别是政党联系的桥梁。在西方国家，政党是政治体系内的利益集团，利益集团是政治体系外的压力集团。它们的共同点在于，都是为了实现自己或其所代表的利益而涉足政治，因而它们之间存在着剪不断理还乱的关系。不过利益集团不像政党那样通过竞选冠冕堂皇地进入政治过程，而是着力于影响选举，通过各种“院外活动”来推销自己的主张，实现自己的利益。集团的利益可能往往需要借助政党来实现，政党则在选票的争夺上有求于利益集团，这既是一种沟通，也是一种交易，互相利用，各取所需。

在某些国家如英国，利益集团与政党甚至结成稳定的联盟。“独立”的英国的工商业集团在工党与保守党之间的竞争中始终站在保守党一边，“工商集团与保守党之间没有正式的机构联系；支持主要是采取捐款形式”。英国工商会最重要的活动之一是帮助保守党竞选，由后由保守党在议会中为之谋利。工会则与工党“荣辱与共”。“英国的利益集团，尤其是工会，是与政党政治高度结合的。在工党内，工会提供将近百分之九十的党员、党代表大会百分之八十五以上的选票以及百分之八十五的收入。工会占工党全国执行委员会二十八个席位中的十八个，并包办三分之一以上的工党议员。”[5](P256)在德国，最有影响力的“德国工业联合会”与联盟党“及保守的政治家们有悠久的密切关系。工商利益给基督教民主党人提供巨额财政支援，相当数量的联邦议院议员同工商业有密切联系”。[4](P416)法国和意大利的工会更是以政治路线划分为社会党工会、共产党工会和基督教工会。在美国，劳联―产联与民主党不像英国的工会与工党的结合那样紧密，正如美国学者所说“，各政党本身被看作是各集团的联合：民主党是劳工、种族团体、黑人、天主教徒、大城市居民、黑人知识分子，以及南方人的联盟；而共和党则是中等阶级、白领工人、乡村和小城镇居民、市郊居民，以及新教徒的联盟。”[6](P304)

利益集团与政党在一定程度上的联盟，与政府机构建立较为稳定的关系，一方面避免了政党对政治过程的垄断，使政党能够更好地聚合不同的利益；另一方面也对政治过程，对政府和政党的所作所为进行监督，防止利益的确定和分配的不公正。

三、政治监督与制约功能

利益集团参与政治过程，活动权势人物为自己谋利，与此同时也密切注视着这些人物的一举一动，密切注视着对手或其它利益集团的活动，以及它们与权势人物的往来，密切注视着政治过程的各个环节。这使得权势人物、主要政治机构、政治系统的核心部分都暴露在众多的利益集团的监视之中。这种非专业的基于利益平衡的监督机制，可以有助于法律的制定和实施的公正，