陈科霖：狄龙规则与地方自治：美国的实践经验及对中国的借鉴启示

【摘要】狄龙规则与地方自治规则是调整美国纵向府际关系的两大重要法案，它们在现实中相互制约、相互协调，构成了美国纵向府际关系的制度基础。中美两国同为国土广袤、人口众多的大国，因此狄龙规则与地方自治规则变迁的历史可以对我国纵向府际关系调整提供借鉴意义。要构建复合制衡机制、完善程序法治保障、探索分权式单一制体制、创造政府间良好竞争氛围、纵向权力划分兼顾财权与事权以及破解“职责同构”并推进地方政府机构设置与运行差异化，从而实现纵向府际关系的协调与良性发展。

【关键词】纵向府际关系；狄龙规则；地方自治规则；中美比较；央地关系

来源：甘肃行政学院学报2015（2）：投稿邮箱：gsxzxyxb@sina.com

作者简介：陈科霖，浙江大学公共管理学院博士研究生，研究方向：中国政府与政治、地方政府创新、法治政府。

府际关系，即政府间关系（intergovernmentalrelations），它是指“国内各级政府间和各地区政府间的关系，它包含纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系。”[1]就其中的纵向府际关系而言，首先涉及中央政府与地方政府的划分，在此基础上衍生出央地关系的范畴；其次涉及地方政府的层级划分，在此基础上则衍生出地方政府间关系的范畴。从世界范围内看，单一制（Unitarysystem）与联邦制（federalism）是两种基本的国家结构形式，世界上单一制的代表国家为中国，而联邦制的代表国家为美国。从理论上看，单一制国家往往更适合于国家面积不大，或地区发展较为均衡的国家所采用；而联邦制国家则在国土广袤、人口众多以及区域间发展不平衡的环境中具有更大的优势。中美同为国土广袤、人口众多的国家，却在国家体制上走上了不同的道路。在中国的历史上，“放乱收死”四字循环成为了制约纵向府际关系发展的生动写照，那么，如何在坚持既有单一制的前提下实现纵向府际关系的良好变革，来自美国的经验也许值得我们学习。

在美国，狄龙规则（Dillon’sRule）与地方自治（HomeRule）是界定美国纵向府际关系的两大重要法案，它们一张一弛，既确定了中央政府对地方政府的领导权，又给了地方政府发挥自主能动性的巨大空间，[2]从而确立了各级政府的行为边界，形塑出了美国独具特色的纵向府际间关系。中美两国在历史脉络、政治传统以及现实状况具有明显的差别，基于对美国历史上这两大规则的渊源与发展作出的系统性梳理，对构建具有中国特色的纵向府际关系具有一定的借鉴意义。

一、狄龙规则

（一）美国宪法产生的历史背景

大约在公元14至16世纪，西欧社会逐步出现了资本主义的萌芽，为了适应资本主义生产方式的出现，西方国家纷纷开展了轰轰烈烈的宗教改革运动（ReligiousReform）。在英国的宗教改革中，清教徒（Puritan）普遍受到了残酷迫害，为此一部分清教徒决定移居北美大陆。1620年9月6日，载着102名清教徒、工匠、渔民与奴隶的“五月花号”轮船驶向北美大陆，拉开了美国历史的大幕。最初的移民通过努力，建立了普利茅斯（Plymouth）殖民地，在随后的一个多世纪中，北美大陆涌来了更多的殖民者，大约于18世纪中叶形成了13个英国殖民地。但是随着殖民地的不断扩张，北美殖民地与其宗主国――英国之间的矛盾逐步激化，特别是在1754―1763年，欧洲大陆上爆发了漫长的“七年战争”，虽然英国最终取得了绝对胜利，但是这场战争也耗尽了英国的财力，为此，英国在北美殖民地加快了剥削进程，英国议会先后通过了《印花税法》、《汤森德税法》，但此举激起了北美殖民地人民更顽强的反抗，1770年更是发生了著名的“波士顿惨案”。1773年，英国政府为避免更大的损失，开始向北美大陆大肆倾销东印度公司积存的茶叶，同年末，便爆发了“波士顿倾茶事件”，英国在此事件之后进一步加大了对北美的管制，先后出台了《波士顿港口法》、《马萨诸塞政府法》、《司法法》和《驻营法》等惩罚性法令。于是在1774年秋，北美各殖民地召开了第一届大陆会议，并通过了《权利宣言》，翌年4月19日，列克星敦的枪声标志着美国独立战争的打响。1776年5月，跟随着独立战争的进程，各殖民地召开了第二届大陆会议，并通过了《独立宣言》（TheDeclarationofIndependence），这标志着美国的正式诞生。

经过8年的战争，美国最终实现了独立，与此同时，美利坚合众国在独立之后急需一部新宪法以巩固革命成果，于是在1787年5月于费城举办了全国代表会议，即制宪会议。在制宪会议中，以亚历山大・汉密尔顿（AlexanderHamilton）、约翰・杰伊（JohnJay）以及詹姆斯・麦迪逊（JamesMadison）为首的制宪派先声夺人，并将他们的思想汇编为《联邦党人文集》（TheFederalistPapers）一书。在《联邦党人文集》一书中，制宪派表达了他们的政治观与权力观，[3]即：共和政体优于民主政体；大国政治优于小国政治；复合共和优于邦联体制；分权制衡优于一权独大；宪政民主优于人民民主。在此基础上制定的美国宪法清楚地界定了州政府权力、义务和州与州之间的互信互助关系，也承诺对州政府的义务和保护，使一个历史上分散的国家团结在有统一理念和宪法法治的精神之下。[2]

（二）宪法缺陷与狄龙规则的产生

由于宪法具有根本大法的属性，因此美国宪法规定只有宪法修正案才能作为正式修改宪法的形式。鉴于刚刚草创的美国宪法对公民权利的保障不够充分的现状，在宪法获批准后的第一届国会中，议员们表决通过了十条宪法修正案，即《权利法案》（TheBillofRights）。其中，宪法第十修正案指出：“本宪法所未授与合众国或未禁止各州行使之权力，均由各州或由人民保留之”。[4]基于历史上的原因，美国联邦宪法仅仅就联邦与州政府之间的权力关系作了界定，[2]而针对州及以下的地方政府之间的纵向府际关系，仅仅由第十修正案“一笔带过”。从原文字面上看，似乎这种授权已表达清晰，即联邦及州政府仅拥有宪法明文授予的权力，其余的权力都交由“州或人民”加以行使，但是，这里的“州或人民”应当如何理解，宪法修正案实际上并未给出更多的解答，而这一“悬而未决”的问题却对美国的地方政府产生了巨大的影响，特别是在对政府进行严格控权的基础上，又未给人民明确的权力边界，其结果就是导致了纵向府际关系的混乱。事实上，这种表述仅仅适用于州政府直接管理人民的情形，当州政府开始设立地方政府以管理人民时，宪法缺陷所带来的政治问题就开始不断产生了。

纵观整个美国的发展史，始终离不开城市的身影。美国城市的最初形态是市政公司（municipalcorporations）。市政公司起源于英国国王授予商人阶级的特权。[5]在封建时代，一个人如果能够生活在城市里，那么他将直接享受到来自于国王或城邦主的保护。与此同时，在市政公司内部享有高度的自治权，因此市政公司具有悠久的独立、自治传统。到近代，美国的市政公司往往首先由居住在某一地区的所有人口通过全民公决的方式投票决定市政公司的章程（charter），其次该章程再经州立法机关借助（特殊的）地方立法（locallegislation）的方式，或经由一般的市政公司法加以通过，从而使市政公司正式被赋予合法性地位。

美国在早期历史中出现的市政公司也和其它国家的市政公司一样，负责对地方事务的管理，但是基于当时盛行的自由主义“守夜人”（NightWatch）观念，无论是州政府抑或市政府都尚未出现大的公共管理活动，对城市的管理也远未有现代这样复杂。但是随着工业化的发展，情形开始出现了变化。到19世纪中叶，美国爆发了南北战争，为了解放南方奴隶以及战事考量的需要，联邦政府通过了《宅地法》（HomesteadAct），它规定每个美国公民只交纳10美元登记费，便能在西部得到160英亩土地，连续耕种5年之后就成为这块土地的合法主人。这也拉开了美国西部开发的序幕。在美国的西进运动中，太平洋铁路起到了重要的推动作用。依据《太平洋铁路法案》的规定，铁路公司不但可以无偿获得各种铁路用地，与此同时，每修筑1英里铁路，铁路公司就可以获得沿线两侧各5个以间隔方式划分的地块。这些地块可由铁路公司自行处置。[6]在利益的驱使下，铁路公司在规划过程中就产生了与原有城镇之间的利益冲突。为了解决这一系列问题，以及明确城市与州之间对于管理权的争议，狄龙规则应运而生。[7]

以下四个案例在狄龙规则的产生过程中具有里程碑式的作用：一是马里兰州诉巴尔的摩及俄亥俄铁路公司案，二是哈密尔顿县专员诉麦吉尔斯案，三是克林顿市诉希德高速公路和密苏里河铁路公司案，四是亨特诉匹兹堡案。分述如下：

（1）马里兰州诉巴尔的摩及俄亥俄铁路公司案（StateofMarylandv.BaltimoreandOhioRailroadCompany）

美国最高法院首席大法官托尼在1845年马里兰州诉巴尔的摩及俄亥俄铁路公司一案的最终裁决中指出：“县政府无非是州领土范围内的一部分，州将其领土划分为县无外乎是为了更方便地行使政府的权力”。[8]这一思想指出，州政府的主权高于地方政府的主权，因此在裁判过程中，法官在各方利益的权衡之下，仍然选择支持州权，从而首次明确了州权相对于市权的优势地位。

（2）哈密尔顿县专员诉麦吉尔斯案（CommissionersofHamiltonCountyv.Mighels）

俄亥俄州最高法院于1857年在哈密尔顿县专员诉麦吉尔斯的案件中进一步描绘了市政公司与县之间的区别：“市政公司更适当的描述是基于直接结合或生活在那里的人们自由组合而成的。县是州的分支机构，同时也是细分下来的州的主权意志体现，它与生活在那里的人们的请求、意志与行动是不相干的。县级政府的权力和职能，是州政府整体政策的直接产物，亦即州政府进行宏观管理活动的一个分支。”[9]有学者认为，这一司法判决为县域的发展产生了极大的负面影响，它的长期影响甚至延伸到了20世纪，并直接阻碍了县域政府为自己的居民提供充足公共服务的能力。[10]本案相比于马里兰州诉巴尔的摩及俄亥俄铁路公司案，法官对市政公司（即地方政府）的地位进行了更加形象的说明，它指出县（地方）与州（中央）的关系是枝杈与主干之间的关系，州通过将主权依据一定的方式划分给县，从而实现了在县域层面对州主权的行使，而县一级政府则没有相对独立的“主权”可供行使。与此同时，该司法判决还明确了一个狄龙规则的核心观点，即人民主权必须服从于州主权，州主权的行使具有优先性。不难看出，以上观点的基本内容已非常接近单一制体制下的政府特征。

（3）克林顿市诉希德高速公路和密苏里河铁路公司案（CityofClintonv.CedarRapidsandMissouriRiverRailroadCompany）

在1868年克林顿市诉希德高速公路和密苏里河铁路公司一案中，爱荷华州最高法院的大法官约翰・福瑞斯特・狄龙（JohnForestDillon）正式确认了这一规则。该案的核心争点在于，克林顿市议会在1859年通过法案禁止任何铁路公司在城市范围内修筑铁路，而在翌年，州议会决定修筑一条穿越该市的铁路，该铁路公司随后提出占地申请，却被当地法院发出禁令驳回，因此前者将克林顿市上诉至最高法院。[11]狄龙在判决该案时，正式明确创立了这一规则。他指出：市政公司有且仅有以下权力：第一，州政府明确授予的权力；第二，明示权力必定暗含或必定附带的权力；第三，