金灿荣：白宫国会重开战――美国联邦预算为何陷入僵局

大选逼近，预算之争鼎沸；共和党砸了脚，克林顿也受损。

由于克林顿总统与控制国会的共和党领导人围绕1995―1996财政年度的联邦预算发生政治对抗，美国政府的部分机构被迫于11月14日至19日关闭6天，约占联邦雇员总数40%的80万人回家待业。 白宫与国会的预算之争自此吵嚷得世人皆知。

美国联邦政府的财政年度从每年10月1日起至第二年9月30日。正常情况下，新财年的预算法案应该在9月底以前通过国会两院的审议， 并经总统签署生效。不过，一年一度的预算制订大多充满了争吵、对抗和相互攻击的政治斗争，顺顺当当问世的比较少。自1981年以来，白宫与国会在预算问题上已9次出现争执，其中4次导致部分政府机构关门。比较而言，目前这场预算纠纷最为严重，不仅政府部门关门的时间最长，而且解决的难度似乎也更大。

核心：预算平衡法案

今年的预算冲突是围绕三种法案展开的。首先是预算平衡法案，这是双方争论的核心。在去年11月中期选举期间，共和党人曾提出了名为“美利坚契约”的政治纲领，平衡预算是其中的一个关键内容。 今年1月104届国会开张以后，40 年来首次由共和党控制的国会参众两院一直把平衡预算作为主要的立法目标。1月26日，众议院以300票对132 票的绝对多数票通过共和党提出的平衡预算宪法修正案，但是在3 月份参议院的表决中，该修正案以一票之差未得到2/3多数的批准。此后， 共和党人改变策略，竭力通过普通立法程序来贯彻其政策思想。他们提出的平衡预算法案有如下要点：第一，用十年时间，即从现在起到2002年，使联邦预算走向平衡。第二，在此期间削减2450亿美元税收。第三，为保证既减税又要实现预算平衡的目标，必须大量削减政府开支。而在减支措施中，共和党人主张重点向社会福利计划开刀。 他们计划在未来7年将政府在医疗、 社会福利、 学生贷款和农业补贴等方面的开支减去2700亿美元。

由于共和党的预算平衡法案主要打击了社会中下层，而这些阶层正是民主党的社会基础或政治支柱，所以必然引起民主党及其代表克林顿的反击。在平衡预算问题上，民主党的政策思想主要是：（1 ）同意平衡预算的目标，但是要慢慢来。今年6月，克林顿提出用10年而不是7年时间来实现收支平衡。（2）同意减税， 但是减税的受惠者主要应该是中产阶级而不是大企业。（3）同意改革现行的社会福利制度， 但是步幅不能太大。面对民主党的抵抗，共和党的预算法案进展得极为艰难。一直到新财年开始之后，该法案才于10月26日和28日分别在众院和参院获得通过，11月20日国会才迟迟搞出一个两院统一的文本。由于克林顿已经多次表示要否决该法案，而共和党未掌握国会2/3的多数票， 不能推翻否决，因此国会目前尚未把法案交给白宫，而是在别的方面与白宫讨价还价，希望最后能压克林顿就范。于是，也就产生了另外两个争论焦点：一是临时开支办法；二是国债法案。

压力：开支和国债

随着新财年开始，克林顿政府面临两大财政问题：首先是需要国会给予拨款授权，以维持各个部门的运作；其次是国会原来规定的4.9 万亿美元的国债限额很快将被突破，急需国会提高限额，否则政府将不能按时还债，可能落个“违约”的罪名。而对共和党来说，上述问题恰恰是他们向克林顿施压的天赐良机。一方面由于国会内部存在大量分歧，另一方面则是为了与克林顿作交易，结果共和党领导的国会没有及时向白宫递交预算法案，只是在9月30日匆匆搞出一个临时开支法案， 规定到11月13日以前，各部门可以按前一财年预算的90%开支，维持临时运作。然后，在11月13日这个截止期限来临之际，国会又匆匆搞出第二个临时开支法案，规定到12月1日之前各部门只能按上一年度预算的60 %开支，此外还包括一些与预算无直接关系的内容（如增加老年人的医疗保险费用等条款）。对此，克林顿不能接受，断然行使了否决权。这即是导致政府机构关门的直接原因。同时遭到否决的还有国债法案。在这一法案中，共和党将12月12日以前的政府债务限额提高了一点点，从4.9万亿提高到4.967万亿，增加670亿美元。共和党还趁机在法案中塞进不少“私货”，包括要求克林顿同意7年内平衡预算的目标， 限制联邦政府制定环保、健康方面条例的权力，限制死刑犯的上诉权等内容。总之，共和党的战术是通过不断搞临时开支和一点一点提高国债限额的办法，保持对白宫的压力。然而，一旦克林顿采取对抗姿态，其结果必然是政府机构半瘫痪。

妥协：危机暂时平息

预算僵局引发了公众的强烈批评。在社会压力面前，白宫和国会暂时妥协，11月19日晚两党领导人达成如下协议：第一，从11月20日起政府部门恢复正常运转。第二，国会马上通过一项有效期至12月15日的临时开支法案，政府各部门按上年度拨款额的75%开支。第三，白宫同意共和党提出的7年实现预算平衡的时间表， 但是反过来国会必须为克林顿优先考虑的项目提供适当的资金。第四，白宫同意，预算的制订以国会预算局对经济前景的估计为基础，但这一估计必须同白宫及民间经济机构讨论后作出。妥协案暂时中止了预算危机，并为双方以后的谈判奠定了基础，但它没有弥合双方的分歧，白宫和国会的预算争执短期内不会轻易平息。

根本：政治利益冲突

如果说1994 年美国政治的焦点是关于医疗保险改革的争论， 那么1995年的美国政治主题则是白宫与国会就平衡预算问题的争吵。这场争论主要围绕以下两个问题：首先，联邦赤字和政府债务问题日益突出，已到了非解决不可的地步。自1969年以来，美国政府预算连年赤字，导致国债激增，目前已超过4.9万亿美元限额。 每年仅利息支出就达数千亿美元，沉重的利息负担是财政赤字居高不下的重要原因，政府财力已不堪重负。其次，80年代初以来，美国社会越来越趋向保守化，而保守主义一向反对民主党式的用赤字财政扩大政府支出、大搞社会福利的政策，主张平衡预算，减少福利保障，缩小政府支出。在保守思潮的压力下，平衡预算成为各派政治势力的共识。连民主党的克林顿也公开赞成平衡预算的目标，他与共和党的分歧不是方向性的，只是程度上的。

由此可见，本次预算危机的成因不在于意识形态差异，而在于政治利害关系的冲突。在去年中期选举后获得政治优势的共和党人，力争在新财年里马上开始削减政府支出，这样就可以限制民主党政府的作为和成就，从而为1996年大选共和党夺回白宫创造条件。民主党和克林顿一方则希望尽量把不受选民欢迎的减支措施放在明年大选之后，以免遭致政治上的反对。

其他：形象和体制

促使克林顿采取对抗策略的原因还有，他过去的政治形象比较软弱，若不在预算纠纷中强硬一点，表现出领导魄力，以后就更难以改变形象了。另外，预算危机公开化之前，共和党的影响已经有所下降，在11月初美国的地方选举中，民主、共和两党平分秋色。于是克林顿的态度开始趋硬，多次声称不向共和党的“讹诈”让步，连续行使否决权，很有点“硬汉比尔”的味道。

近十几年预算冲突反复出现也有体制方面的原因。自1921年预算和会计法通过后，预算制订权逐渐由国会偏向总统一边。但自70年代初国会权力重新崛起、特别是1974年国会预算局成立后，政府预算的双头管理体制逐渐成形。两个平起平坐的“婆婆”都来管预算，白宫与国会的多次冲突势所难免。

得失：“金里奇和多尔是坏家伙”

预算僵局曝光后，双方均有所失，但共和党受到的损失较大。据11月14日民意调查，35%的被调查对象把问题归咎于国会共和党人，只有7%的人责怪克林顿。15 日的调查更表明：美国公众认为共和党领袖金里奇和多尔是预算斗争中的坏家伙――64%的人不支持金里奇，52%的人不支持多尔。

在15日的记者招待会上，金里奇脱口说出他发动预算战的部分原因是11月5日在他与克林顿飞往以色列参加拉宾葬礼的途中， 曾遭克林顿冷遇。此言一出，一片哗然，新闻界把他称为“爱哭的孩子”，指责他意气用事，影响国家政策。共和党的整体形象因此受损，这一消极后果可能会延续到明年大选之日。

值得注意的是，预算危机还直接影响了美国的外交活动。克林顿原想借出席大阪亚太经合组织非正式首脑会议之便顺访日本，通过日美首脑会晤来平息两国间因冲绳事件等造成的紧张情绪，但是预算纠纷却迫使他取消了日本之行。这无疑对美国的外部形象产生了消极影响，也是预算战的一个重要后遗症。

原文来源：《世界知识》(京)1995年第24期 第6-7页