魏礼群：中国行政体制改革的历程和经验

摘要：行政体制改革是政治体制改革的重要内容，是中国改革发展事业的重要组成部分。行政体制改革包括行政权力结构变革、行政组织机构调整、行政管理制度以及行政手段方式创新等。中国行政体制改革的发展离不开中国特定的行政框架、经济社会改革不断深化以及国际行政理论与实践的发展。中国改革开放近40年来，行政体制改革取得重大成就。回顾中国行政体制改革的伟大历程和宝贵经验，研究探讨继续推进改革需要解决的重点问题，对于深刻认识改革开放的伟大成就，继续深化行政体制改革，协调推进“四个全面”战略布局，具有重要意义。中国行政体制改革在实践中积累了宝贵经验，主要在于：坚持顶层设计和统筹规划，坚持渐进式改革策略，坚持公众参与改革过程，坚持围绕发展这一中心任务，坚持鼓励创新和勇于实践，坚持学习借鉴国际经验与符合中国实际相结合。

关键词：行政体制 改革开放 政府职能

行政体制改革是政治体制改革的重要内容，是中国改革发展事业的重要组成部分。行政体制改革包括行政权力结构变革、行政组织机构调整、行政管理制度以及行政手段方式创新等。中国改革开放近40年来，行政体制改革取得重大进展。回顾中国行政体制改革的伟大历程和宝贵经验，研究探讨继续推进改革需要解决的重点问题，对于深刻认识改革开放的伟大成就，继续深化行政体制改革，协调推进“四个全面”战略布局，具有重要意义。

一、中国行政体制改革的背景

行政体制是国家政治上层建筑的重要组成部分。一个国家的社会经济制度及其发展阶段，决定着一定的行政体制。中国行政体制改革离不开中国特定的行政框架、经济社会改革不断深化以及国际行政理论与实践的发展。

（一）新中国成立后30年行政体制的演变

1949年10月1日，中华人民共和国宣告成立，社会主义制度的确立为探索建立新型的行政管理体制创造了条件。1951年政务院作出《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，进行了新中国成立后第一次精兵简政工作。1954年，第一届全国人民代表大会颁布了中国第一部《宪法》，选举了国家主席，成立了国务院，形成了新中国基本的行政体制框架。从1954年年底，用了一年多的时间，对中央和地方各级机关进行了一次较大规模的精简。1956年重新调整中央与地方的权限关系，同年召开的全国体制会议提出：改进国家行政体制的首要步骤，是先划分中央和各省、自治区、直辖市的行政管理职权，并且对地方的行政管理权予以适当扩大，然后再逐步划分省和县、县和乡的行政管理职权。这次改革一直持续到1960年。20世纪60年代初期，为适应国民经济调整的需要，进行了“精简加集中”的行政体制改革。20世纪60、70年代，行政体制在中央和地方分权以及政府部门增减方面多次调整。总的来看，新中国成立后，中国行政体制建设取得了重要进展：一是初步构建了与社会主义国家性质要求相适应的行政管理模式；二是创建了与计划经济体制相适应的行政体制；三是积累了中国行政体制建设的正反两方面经验。可以说，这一历史时期的行政体制发展历程尽管有不少曲折，但探索了中央与地方的权限关系，实施了精兵简政，调整了政府机构设置，建立了社会主义行政体制基本框架，促进了经济社会发展。这一历史时期的行政体制建设，为改革开放后的行政体制改革提供了基本前提和重要借鉴，其中最根本的教训就是不能超越经济社会发展水平及相应的客观条件，而一定要从本国国情和实际情况出发，着眼于适应生产力发展需要，稳步加以调整和变革。

（二）改革开放以来行政体制的变革

1978年底，中国拉开了伟大的改革开放历史序幕。此后，从农村到城市、从经济领域到其他各个领域，全面改革的进程势不可挡。开放从对内到对外、从沿海到沿江沿边、从东部到中西部，对外开放的进程波澜壮阔。这场历史上从未有过的大改革、大开放，有效地调动了全国人民的积极性，极大地解放和发展了社会生产力，推动了经济社会的全面进步，使中国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折。中国人民的面貌、社会主义中国的面貌、中国共产党的面貌发生了历史性变化，综合国力大幅度提升，国际地位和影响显著提高。特别是中国经济以世界上少有的速度持续快速发展，从一度濒于崩溃的边缘发展到总量跃居世界第二，人民生活从温饱不足发展到全面小康，为世界经济发展和人类文明进步作出了重大贡献。持续快速的经济社会发展和不断深化的改革开放事业，为中国行政改革提供了强大动力和基础支撑。

（三）国际行政改革理论与实践

自20世纪70年代以来，随着国际形势的变化，国际行政改革理论与实践取得了积极进展，相继出现了以新公共管理运动、公共选择理论和治理理论为代表的政府行政改革理论，并在美国、英国、法国、澳大利亚、新西兰等国家取得了很大成功。国际行政改革理论和实践的主要内容与措施有：一是政府职能的优化。重新界定政府职能是当代西方发达市场经济国家政府改革的重点之一。在新公共管理运动视野中，政府从大量社会事务中解脱出来，将这些职能交给或归还社会，由社会经济组织或中介组织去承担，政府则制定法律和规章制度，监督和执行法律法规。二是公共服务的市场化和社会化。即政府充分利用市场和社会的力量，推行公共服务市场化和社会化。三是分权。当代西方国家行政改革的目标之一在于分散政府管理职能，缩小政府行政范围，因而必然要求实行分权与权力下放。四是引入现代化管理技术。“重塑政府”，实现政府管理的现代化，建立一个“市场化”“企业化”政府。中国行政改革理论与实践，在借鉴国际最新行政改革理论与实践的基础上进行。虽然国家与国家之间的行政体制，由于政治、历史、文化等原因，其改革路径不可能相同，不可能照抄、照搬国际行政改革的模式，但国际行政改革的理论与实践，对于中国开阔眼界、打开思路，具有积极的启迪意义。实际上，中国行政体制改革正是在借鉴国际行政改革理论与实践有益做法的基础上，不断探索、不断深化，走出了一条中国特色行政改革之路。

二、中国行政体制改革的历程

1978年底召开的党的十一届三中全会，开启了中国改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期。近40年的大改革大开放，使经济和社会发展取得了举世瞩目的巨大成就。在这个过程中，按照建设和发展中国特色社会主义的总目标，根据解放和发展生产力、上层建筑适应经济基础的根本要求，坚持不懈地推进行政体制改革，并不断取得新突破和重大进展，中国特色社会主义行政体制不断变革与完善。近40年来中国行政体制变革大体经历了三个阶段。

（一）冲破高度集中的计划经济体制模式（1978―1992）

从党的十一届三中全会召开到党的十四大之前，主要是冲破高度集中的计划经济体制和行政管理模式，对完善中国特色社会主义行政体制进行积极探索。1982年和1988年实施了两次集中的行政体制改革。1982年进行的国务院机构改革，重点是适应工作重点转移，提高政府工作效率，精简调整机构。国务院部门机构改革完成后，进行了地方机构改革，重点是精简庞大臃肿的机构，克服官僚主义，提高工作效能。1988年实施了新一轮行政体制改革，进一步转变职能，理顺关系，精简机构和人员，提高行政效率。总体上看，通过这一阶段的改革，初步摆脱了与高度集中的计划经济体制相适应的行政管理模式的羁绊，激发了经济社会活力，促进了社会生产力的解放和发展。

（二）探索适应社会主义市场经济的行政体制（1993―2012）

从党的十四大召开到党的十八大之前，主要是按照发展社会主义市场经济的要求不断深化改革，中国特色社会主义行政体制改革取得重大进展。1993年和1998年实施了两次集中的行政体制改革。1993年国务院机构改革方案的主要内容：一是转变职能，推进政企分开。二是明确部门职权，理顺权责关系。着力理顺国务院部门之间尤其是综合经济部门之间以及综合经济部门与专业经济部门之间的权责关系，调整中央与地方权限。三是精简机构，压缩人员编制。1998年改革的主要内容：一是进一步调整部门职能。二是进一步精简机构编制。

2002年党的十六大以来，行政体制改革的主要任务是推进服务型政府和法治政府建设，中国特色社会主义行政体制改革全方位深化。重点围绕构建有利于推动科学发展、促进社会和谐的体制机制，着力进行制度机制创新和管理方式创新。主要包括：注重以人为本，促进经济社会全面协调可持续发展和人的全面发展；注重发展社会主义民主政治，大力推进科学民主决策，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度；注重全面履行政府职能，强化社会管理和公共服务职能，加快以改善民生和公共服务为重点的社会建设，增强社会创造活力；注重规范政府行为，全面推进依法行政，加快建设法治政府；注重改进管理方式，推进政务公开和电子政务，探索实行行政绩效管理制度。党的十七届二中全会提出了到2020年建立起中国特色社会主义行政管理体制的改革目标，此后，行政改革取得了新突破。政府职能转变取得积极进展，在探索实行职能有机统一的大部门体制方面迈出新步伐，集中解决了在宏观调控、资源环境、市场监管、文化卫生等方面70余项部门职责交叉和关系不顺问题。

（三）推进政府治理现代化（2013年之后）

这一阶段行政体制改革的主要任务，是推进简政放权、放管结合、优化服务等改革，行政体制改革向纵深推进。党的十八大以后，中国进入全面建成小康社会的决胜阶段，党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标：发展和完善社会主义制度，着力推进国家治理体系和治理能力现代化。行政体制改革围绕这一总目标，加快建立中国特色社会主义行政体制。党的十八届三中全会提出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”主线是深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，持续推进简政放权、放管结合、优化服务等改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

三、中国行政体制改革的主要内容

改革开放以来进行的中国行政体制改革，是在推进经济体制改革、社会体制改革、文化体制改革和政治体制改革的情况下，对行政体制的性质、特点、规律、关系、目标和任务不断深化认识和逐步推进的探索过程，也是对建设中国特色社会主义的重大探索过程。实践证明，这个时期的改革和探索取得了很大成功，从根本上摒弃了高度集中的计划经济体制和行政管理模式，基本上建立了与社会主义市场经济相适应的行政体制。其主要内容是：

（一）转变政府职能

从传统的计划经济转向社会主义市场经济，必然要求转变政府职能，这不仅是贯穿于改革开放以来中国行政体制改革历程中的一条主线，