周雪光：中国国家治理的逻辑

◆中国历史上曾有过“王与马，共天下”即皇权与贵族共享权力的时期。借用这个说法做个比喻，我们也可以说，中国长期历史上的实际状况是最高执政者与官僚体制“共天下”。

◆不应该把官僚体制的问题简单地视为官员们素质浅陋、道德缺陷等等。官员行为在很大程度上体现了制度的品质，而不是官员本人的品质。

◆如果大的治理逻辑不变，运动式治理是不会消亡的，因为到目前为止还没有找到一个平稳持续的治理模式，也没有更好的办法来实现不同治理状态间的平稳过渡。

◆国家治理现在面临的最为严峻的挑战不是政府如何统领社会，而首先是政府应该如何适应社会。从历史的大趋势来看，国家不应该仅仅着眼于如何去规制社会，而应从提升自我的角度去适应这个不断发展的、多元的社会。如果国家建设不在这个方向上努力，就会导致矛盾冲突愈演愈烈。

◆我不赞成将不同理论贴上所谓“西方理论”或“本土理论”的标签。在我看来，只有好的理论与不好的理论之分、适用的理论与不适用的理论之分。

◆政策研究和学术研究追求的目标是不一样的。所以做学术的人去提政策建议常常是很不明智的，因为他会特别强调自己的特定研究角度，但政策研究要解决是的一个具体问题，大多涉及到方方面面的因素，需要统筹考虑。著名社会学家、斯坦福大学教授周雪光的求学生涯有着深深的时代烙印。他早年下乡，当过生产队长，恢复高考后进入复旦大学学习，随后到斯坦福大学继续深造。在斯坦福取得博士学位之后，他先后在康奈尔大学、杜克大学、香港科技大学多所名校执教，直到再次回到斯坦福。

多年来，周雪光教授在组织社会学领域潜心耕耘，对中国的官僚体制和国家治理等问题进行了深入的研究。政见团队曾多次介绍他的研究成果：中国官僚组织中“拼凑应对”(muddlethrough)的现象；关于“村村通公路”的研究；人口变化对中国社会的影响；以及对“市场转型理论”的贡献。在2015年度的组织社会工作坊之后，政见团队采访了周雪光老师，他就中国国家治理、组织社会学、及治学心得这三个部分进行了一番深入的剖析与介绍。

一、帝国治理逻辑

【政见CNPolitics】中国是一个幅员辽阔历史悠久的国家。从时间的纵轴来看，从古到今的治理逻辑，哪些在变，哪些不变？

【周雪光】新中国建立以后，执政党特别强调打破旧传统、开创新时代，给人造成的印象是我们进入了一个崭新的时代、建立了全新的权力结构与新型国家治理模式。但如今回头去审视这六十余年的国家建设，很多做法与历史上的国家构建有很强的关联。从历史延续性这个角度来研究国家治理这个问题，会带给我们一些新的思考线索。史学家已经在这方面做过许多工作。但不同于以往史学研究的是，今天我们可以用当代社会科学分析工具与理论视角来重新分析历史与现代之间的关系。

今天人们在讨论中国社会的种种困难时会强调当今执政党的问题，这些看法不无道理。但从大历史的角度来看，中国国家治理面临的挑战与困难，在很多方面从历史到现在都持续存在，至今没有根本改变，比如说人口众多、幅员辽阔、资源紧张、区域间的不平衡发展等等。当今的执政者面临的这些问题，与历史上皇帝所碰到的问题是很类似的。正是因为这样的原因，历史上行之有效的一些治理方式以不同形式延续了下来了。但现在的国家面临一些新的环境条件，比如高强度的国际竞争，与民众交往所承担的责任等等，都是以前执政者没有碰到过的挑战。我们从历史角度可以看到国家治理模式一直处在变迁调整的过程中，但哪些是新的变化，哪些是过去基本机制的变形，这些是需要研究的问题。

我在最近的一个研究工作中分析了中国官僚体制内部的人事管理制度，比较了古代的官吏分途模式(即官与吏分离的两元结构)与今天的“层级分流”模式，即大多数官员在某一行政区域内部不动，只有主要领导会向上一级的更大行政区域流动。表面上看这两种形式不一样，但都反映了“流动的官”与“固守的吏”这一基本特点，背后的道理也是相同的。所以我试图从帝国逻辑这一理论框架来分析历史的延续性。这些不同的制度安排是同一帝国治理逻辑针对类似的困难挑战而发展出的不同具体应对形式。

【政见CNPolitics】换一个角度，从中央到地方的这条线看，在您的研究中，中央与地方之间最微妙关系体现在什么方面？

【周雪光】去年我发表了一篇题为《从黄宗羲定律到帝国的逻辑》的论文，对自己在这个领域中的多年思考做了一个总结和提炼。我特别强调了两对关系来分析帝国治理面临的“委托-代理”难题，帝国治理的逻辑由此展开：第一对是“正式与非正式”，即正式制度与非正式制度之间的关系；另一对是“名与实”，即象征性权力与实质性权力之间的转化。我认为这两对关系是中央与地方的关系、也是中国国家治理最为核心的部分，这是我多年来研究中国国家治理最重要的心得与发现。

过去中央与地方政府关系的研究中更多强调了正式的关系，比如集权与分权，国家把权力拿走了，又通过某种形式把权力下放到地方，这些研究的关注点都是正式制度或政策的变化。我提出，中央和地方的关系一直都保持着正式制度与非正式制度间微妙转换的过程，从未中断。换句话说，即使在正式制度上看是高度集权的时期，在非正式制度上也可能有着地方政府运作的很多余地，保持了很大的灵活性。这样的安排暂时解决了帝国治理的一个难题，即权威体制与有效治理之间的矛盾。一方面，中央政府可以在大一统的权威制度下“以不变应万变”，即尽管各地场景做法每每不同，中央政府的正式制度始终稳定不变；但另一方面，非正式制度又使得地方政府按照当地的具体情况来因地制宜地落实国家政策，这就是”以万变应不变”。这两个过程――正式制度的“以不变应万变”与非正式制度的“以万变应不变”――在一定条件下化解了集权制度与地方性适应之间的矛盾。

“名”与“实”或象征性权力与实质性权力之间的关系不是固定不变的。中央政府有时会选择保留象征性权力，而把实质性权力交给地方性政府，这个阶段我称之为“以名代实”。但是在另外一些情况下，中央政府又会通过一些机制把实质性权力收回，我将其称之为“以实正名”。也就是说，如果中央政府长期只保留象征性权力而没有实质权力，久而久之，人们会对其名义权力产生怀疑，出现中央权力危机。因此中央政府会间或通过运动式治理等方式把实质性权力收回来，通过实际权力的实施来重新为自己正名。这两个过程――“以名代实“与”以实正名”――导致了名与实之间、象征性权力与实质性权力间的相互转化，这是中央与地方的关系、也是帝国治理逻辑另一个核心环节。

【政见CNPolitics】与正式制度相比，非正式制度在中国治理的逻辑中扮演了一个怎样的角色？

【周雪光】我以为，非正式制度是帝国逻辑的核心。非正式制度不是正式制度的派生物，也不是正式制度的补充或对立面，而是与正式制度有机结合、互为依存的。这并不意味着正式制度不重要，而是说正式制度如果脱离了非正式制度，是存在不下去的。在中国国家治理中，正式制度只有与非正式制度相结合，才能够运转下去。我在《从黄宗羲定律到帝国的逻辑》一文里有着进一步的讨论。

我们过去的研究过多地强调了正式制度，对非正式制度缺乏充分的认识。从帝国逻辑的角度来看，如果没有非正式制度，一个庞大国家的维系是不可能的。正式制度体现了中央政府自上而下统辖权威的制度安排，而非正式制度体现了地方政府在政策执行过程中因地制宜的灵活性，有时甚至是对中央政策的偏离，而这种偏离恰是中央政府所默许的，是维系一统体制的制度安排。

具体来说，中央政府在很多时候只是制订一个大的方针政策，而很多具体的事务让地方政府因地制宜地制定细则来操作执行。从正式制度来看决策权在中央政府，但地方政府又可以灵活处理。事实上，这种灵活性在实际运作中帮助中央政府摆脱了困境。如果严格按照中央的规定，很多政策在各地可能是无法实行的，正是因为非正式制度的存在和地方政府的灵活性使得中央政策可以落地贯彻下来。而这样的落实又维持了大一统正式制度的权威形式。

【政见CNPolitics】我们知道您对运动型治理(比如三反五反、文革、严打、反腐)很有研究，那么这种运动型治理的基础是什么？在未来这种治理方式会慢慢消失吗？

【周雪光】对这个问题我有一个长时间的思考过程，现在有了比较透彻的认识。刚才谈到，帝国治理的逻辑有两对主要关系：“正式”与“非正式”，“名”与“实”。这两对关系并不是静止的，而是处在一个不断转化的过程中，比如中央政府有时持有象征性权力，但有时它又要实质性权力；地方政府也是如此，有时它只是被动地接受上级政府的指示，但有时它拥有很强的自主权。在很多情况下，不同治理形态之间的转化、过渡和演变都是通过启动运动型治理机制来实现完成的。

运动式治理包括自上而下的收权，比如突如其来的对全国各地小金库的整顿，从而上收财权；也可以是自上而下的放权，例如动员大家发挥主观能动性探索新的道路，上世纪80年代提倡的解放思想运动，就是典型的放权过程。运动型治理是一个非常重要的调节机制，实现了名与实、正式与非正式之间的转化。不论是改革开放的启动，还是现在的反腐，本质上都是一种运动式机制，通过运动来实现不同治理状态间的转化和交替，改变过去的政策方向，也调节了正式制度与非正式制度之间的微妙平衡。

如果大的治理逻辑不变，运动式治理是不会消亡的，因为到目前为止还没有找到一个平稳持续的治理模式，也没有更好的办法来实现不同治理状态间的平稳过渡。我在《运动型治理机制》一文中最后这么写道，“若基本治理逻辑未变，替代机制缺失，则运动型治理机制不废。”

二、最高执政者与官僚体制“共天下”

【政见CNPolitics】您在文章里指出：要理解中国的国家治理，需将官僚体制与国家(最高)权力区别开来，而很多文献忽略了这一点，那么如此区分的好处是什么？

【周雪光】我们需要有一个基本的认识，即官僚体制作为一个制度体系，有其特有的运作规则，它与最高权力――不管是古代的皇权，还是当今执政党的权力――之间有着明显的区别。不管是过去所谓的开明君主，还是如今的顶层设计，执政者的大政方针都需要依靠官僚体制来具体实施。但是官僚体制有它自己的结构与规则，且不以人的意志为转移，最高执政者面临的或是它的抵制或是它的合作。中国历史上曾有过“王与马，共天下”即皇权与贵族共享权力的时期。借用这个说法做个比喻，我们也可以说，中国长期历史上的实际状况是最高执政者与官僚体制“共天下”。

从这个意义上，我强调将国家权力与官僚体制区别开来是希望把学术研究、政策研究的注意力引向官僚体制，而不是一味地着眼于如何顶层设计、如何设计出完美的制度方案，而是更多地考虑官僚体制在实际过程中是如何运行的；官员们在政策实施中是如何因地制宜地解决当地问题，什么样的机制影响了他们的行为等等。如果不深入了解官僚体制运作机制的话，顶层设计做得再好，自上而下的执行过程也常常会导致与政策初衷大相径庭的结果。

另一点值得强调的是，不应该把官僚体制的问题简单地视为官员们素质浅陋、道德缺陷等等。组织的特定结构与运行机制会约束和塑造身在其中的人们的行为。从组织学的研究视角来看，应该发掘这些具体的机制与过程的演变，这样才能对官僚体制有更深入的理解，