罗小朋：中国政治改革的新思路

一、中国政治改革的集体认知困境与根本原因

中国的政治改革一直难以摆脱这样一个集体认知困境：一方面，无论是精英还是百姓，多数人都相信政治民主和地方自治是中国政治改革的方向，但另一方面，多数人也相信，中国人搞选举会乱，中国搞地方自治会分裂。

中国之所以陷入这样一个集体认知悖论，根本的原因在于几千年政治大一统的传统严重地制约了中国精英的集体认知能力。中国精英从来不缺“以天下为己任”的优秀分子，他们不怕牺牲，不怕忍辱负重，能够创造“惊天地泣鬼神”的伟业，但是，他们的致命弱点是彼此不能理性沟通。

中国的现代化艰难曲折，代价高昂，并不是因为中国传统的核心价值排斥现代文明的核心价值，也不是因为中国人难以认同现代文明的政治制度和法律制度。中国现代化艰难曲折的根本原因，是大一统的政治传统不可能在精英阶层中培育理性的沟通机制和共识机制，而精英阶层缺少理性的沟通机制和共识机制，就不可能调动中国人的集体智慧，不可能充分利用中国传统社会的价值资源和文化资源，从而不可能以较小的社会代价实现中国的现代化。

二、政改新思路的指导思想

因此，中国政治改革新思路的基本思想，就是把建设理性的精英沟通机制和共识机制贯穿于改革的探索之中。为了改革成功，建设精英的理性沟通机制和共识机制不仅应该体现在改革方案的设计过程中，也应该体现在改革方案本身以及改革的实践过程中。这一思想的核心就是强调改革过程的理性，而不仅仅是强调改革目标的理性。事实上，西方发达国家的政治制度，从来就不是哪一个人设计出来的，而是精英阶层理性交往的产物，因此，只要中国精英能够不断提高集体理性，不断改进沟通机制和共识机制，中国精英就完全能够创造出既适合中国国情又体现现代文明精神的政治制度。

中国改革的经验也告诉我们，当中国精英能够比较理性地沟通的时候，就能够激发出很高的集体智慧，迅速地开创举世震惊的新局面。在这方面，最经典的成功案例就是包产到户。改革之初，中国精英对于农业改革，也曾面临类似于今天政治改革面临的集体认知困境。当时大家都认识到集体化的农业体制是中国粮食短缺，农业上不去的根本原因，但是，多数人都认为如果农业退回家庭经营就会导致政治灾难。

由于对改革历史的浪漫化叙述，今天有许多人都以为是小岗村的农民冒着坐牢的风险自发包产到户，才打破了农村改革的僵局。这其实是对中国改革历史非常危险的曲解。如果中国的改革都要等到老百姓冒着坐牢的风险去突破，那么中国的改革绝不可能成功，而只可能导致又一场革命。

中国农村改革在八十年代成功最根本的原因，是当时精英中存在着一种理性的认知态度。其中，在中央领导人和地方领导人之间，不仅有需要改革的默契，而且有一种极其宝贵的共识，那就是实事求是，谁也不能把一种改革的方案强加于人。包产到户首先在安徽局部地区被默许之后，多数省份是持怀疑和反对态度的。当时的江苏省，甚至在两省边界树立了抵制包产到户的大标语，一个字竟然有一人多高。

中国之所以能够突破对于农村改革的集体认知困境，不仅在于领导人的理性认知态度，还在于精英阶层成功地对原有的沟通机制和共识机制实现了重大创新。最突出的一个创新，就是智囊机构的诞生和发展。

中央集权的政治大一统，始终面临的一个难题就是中央与地方的沟通。由于信息高度不对称，中央领导人和地方领导人之间的沟通存在着很高的道德风险。大跃进的失误以及后来的严重饥荒，都与这个问题有关。正是这种道德风险的存在，八十年代中央的改革领导人和地方的改革领导人之间也存在着一个认知的悖论：中央对改革方向和速度的判断要取决于地方的判断，而地方的判断又要取决于中央的判断。破解这一认知悖论，当然需要地方和基层的创新勇气，但是，一旦局部突破之后，如何形成全面的共识呢？

在当时的中央领导支持下，自发组织的智囊团的贡献，就是在中央和地方之间建立了一种新的沟通机制，从而促进了中央和地方，地方与地方之间的共识。没有这样一种新的沟通机制和共识机制，很难想象中国八十年代的农村改革能够如此顺利，如此成功。

三、中国政治改革的新思路

三十年过去，时过境迁，当年的精英沟通机制和共识机制，已经完全不能应对今日改革面临的挑战。我们借鉴三十年前的成功经验，最重要的是从当年的实践中提炼出具有普遍性的原则，而要做到这一点，并不容易。比如，八十年代一个重要的成功经验，就是分区域的改革探索。今天，这一经验依然有重大价值，但是，今日的分区域探索，面临着当年没有的两大难题。第一，今日地方之间的互动，尤其是人口的流动和迁徙，已非昔日可比，第二，今日中国正在建设统一的法治，不能允许地方擅自突破国家法律的界限。如果在中央与地方，地方与地方之间不能建立新的沟通机制和共识机制，简单地模仿八十年代地方各自探索的改革经验，只会导致灾难。

中国政治改革的任何一种思路，都必然要面对这样两个困难的挑战，即如何保证在实现民主的过程中不发生动乱，在实现地方自治的过程中不发生分裂。正是由于认识到这两个困难，一些精英认为，中国根本上就应该放弃对民主和自治的追求。但是，中国精英和民众的多数，并不认同这种主张。

那么，破解上述两大难题的钥匙究竟在哪里呢？我认为，破解这两大难题的钥匙，就在于充分调动中国政治大一统的积极因素来克服政治大一统的消极因素，全面改善精英阶层的沟通机制和共识机制，以建设中央与地方沟通的新机制为切入点，推动统一法治下的地方自治。

那么，什么是中国政治大一统的积极因素呢？中国政治大一统对人类文明秩序最突出的贡献，就是超越家庭出身和地域背景，系统地激励和选拔最优秀的人才为社会服务。没有这一积极因素，中国的政治大一统早就像其他大帝国一样，成为昙花一现的历史现象。那么，什么是中国政治大一统的消极因素呢？政治大一统的消极因素来自中国家天下的治理传统。这种治理传统把一切公共事务的管理高度个人化，并且系统地排斥地方自治，压制基层和地方公共空间的成长。历史证明，没有多层次，多种形式的公共空间的扩展，中国精英不可能发展非个人化的交往，不可能形成非个人化的交往习俗，更谈不上建设体现公共理性的沟通伦理和沟通规则。在这种情况下，中国精英的个人和集体认知，都受到地位（有权还是无权）和人格（君子还是小人）的严重干扰，非常难以形成客观的集体意识。

基于以上认识和判断，我对中国的政改形成了以下的机制设计：

1．利用中国历史上县令由科举选拔由中央直接任命的传统，在全国公开选拔和任命约三百个县长，派往各省具有代表性的县份。

2．这些县长的最高使命，是培育地方民主自治的能力。为了真正完成这一使命，避免机会主义的短期行为，中央对直派县长建立全新的激励机制。在本地具备直选县长的能力之前，中央应鼓励直派县长连任。具体做法是连任次数越多，级别和待遇越高，允许出现省长级的县长。但是，直派县长一旦没有通过考核或失去民意支持，则不能转任公务员，而只能去竞争其他政治性领导职务或回到民间谋生，这一激励措施的目的是实现中国政治家的非官僚化。直派县长离任后，经过数年的考验，如当地能够成功地，持续地进行民主自治，国家应对原任直派县长（可以不只一人）授勋，以褒奖他们对中国民主的贡献。

3．赋予中央直接选拔和任命的县长如下特权：

・每年到中央集中一个月，进行交流和培训。

・借鉴西方参院或上院议事规则，向中央政府和全国人大提出立法建议，尤其是立法优先顺序的建议。

・在网上建立封闭的虚拟公共空间，以虚拟身份交流地方治理中的各种政策问题和法律问题，同时，中央领导也能够在不暴露身份的情况下与这些县官进行直接交流。

・连任后级别获得提升的县长，可以参与相应级别的决策，比如进入地市和省级常委。

4．赋予省级如下权利：

・在非中央直派县长的县份，决定是否由省直派县长或县直选县长。各地选拔和选举的办法有一定自由，以鼓励创新和竞争。

・逐渐扩大地方立法权，允许地方改革本地人大代表选举制度、地方行政制度和地方司法制度。

5．中央政府加快建设类似美国联邦政府的司法和执法职能，如派出巡回法庭，建立类似FBI的执法队伍，建立垂直的劳动执法系统。

6．制定法律，允许受到地方恶势力威胁的地区人民请愿，由中央直派县长。请愿程序由中央决定。

7．制定法律，允许中央调整各省中央直派县长的比例。

8．利用现代网络技术，建立多层次的公共空间，包括隐匿真实身份的虚拟公共空间，鼓励朝野精英在守法自治的基础上，在网上理性交往，以真实身份或虚拟身份议政和模拟参政。探索精英言论的公共评价机制和精英与民众的理性沟通机制，在此基础上逐步扩大民间精英的议政范围和参政渠道。在条件成熟时，还可以在网上模拟宪政改革。

以上机制设计的一个关键措施，就是由中央政府直接选拔和任命一部分县份的行政长官。这样做的必要性和可行性是比较明显的。目前我国存在的最大治理危机，是部分县域治理的失控。几千个父母官，究竟是如何产生的，究竟在干什么，透明度非常低。更严重的问题是，县一级政权，在中国地方治理中极为关键，因为县域是中国几千年来最稳定的地方治理单元，自八十年代初财政分权以来，县级政权也是中国地方治理中全面整合资源，包括整合民间和政府，经济和社会，城市和农村资源最基本的治理单元。但是，正是在这个关键的治理层级上，中国出现了权力和责任最严重的不对称，出现了中央与地方之间最严重的信息不对称。也正是由于这样的原因，地方上出现了许多百姓和中央都不满意的“形象工程”，出现了许多频频赴京的“访民”。

中央直派县官，不可能派到所有县，更不可能解决全部问题，但只要有一定比例的县这样做，就有助于产生以下积极效果：

1．极大地改善中央与地方的沟通，不仅使中央可以及时地了解地方基层治理的突出问题，而且可以从根本上改变中央与省对话的信息不对称，对省一级产生巨大的改革压力。

2．在全国范围内公开选拔部分县官，对于有政治抱负的人才是一个极大的激励。中国历史上之所以分久必合，最根本的原因是中国早在春秋战国时代就形成了统一的知识阶层――士。统一的士阶层有一个共同的偏好，就是志在天下，而不在本土。因此，对国家统一的偏好是中国精英的政治文化中最稳定的基因，建立一个充分开放和竞争性的地方长官市场，是确保中国地方自治而不分裂最有效的措施。目前我国不少地方的恶势力发展很快，在这样的情况下主张一律层层选举，是天真的洋教条。

3．当然，我国的一些地区也具备了扩大地方民主自治的条件，因此，正如没有必要一律搞层层选举一样，也没有必要对每个县都直派县官。新改革思路的灵活性就在于，每个县的行政长官都可以出自三种不同的选择，由中央直派，由省直派或由地方直选。不断地根据实际情况来调整由这三种不同办法产生的县官的比例，中国就可以比较平稳和可控地向民主的地方自治过渡。

4．一百年前中国精英就接受了地方自治的理念，但是一直没有找到一条正确的路径。现在看来，由于长期缺乏地方自治和法治的传统，中国的政治现代化面临着特殊的困难。除了建立开放和竞争性的地方长官市场，为了确保地方自治不引发地方恶势力的猖獗，必须首先强化中央政府独立的司法和执法能力。这是新改革思路中一个十分重要的思想。这个思想源自英国普通法的形成历史和美国联邦制的历史经验。如果没有中央独立的司法和执法能力制约地方政府，地方政府难以确保普通人的基本权利，这已经是现代国家的常识。

5．中国现在面临的信息环境和技术条件之好是我们的先贤难以想象的。我们有比前人充分的知识和技术手段来设计和实施变革的方案，但是，如果精英阶层不能改变中国政治文化的陋习，就不可能进行理性沟通，也就不可能充分地整合各种内外的价值资源和文化资源来改革落后的政治制度。中国政治改革的挑战在于，克服政治文化的陋习是一件非常困难的事情。这是因为政治文化一般都形成了自我锁定的机制。你要参政，你就要接受现存的政治文化，你要不接受，就自动出局。正是政治文化的这种自锁机制，使得许多民族难以摆脱政治制度长期落后的困境。现代的网络技术，为克服政治文化的自锁机制提供了一种新机会，这是因为网络技术所提供的虚拟空间，可以使人们超越现实中的交往方式发展体现公共精神的理性交往。当然，这仅仅是一种机会，如果精英阶层没有对传统文化的自我批判能力，没有道德的坚守和承当，什么样的技术也帮不了忙。笔者在改革新思路的机制设计中，引入了虚拟公共空间的建设，就是因为我相信中国精英以“天下为公”的核心价值，能够提供足够的道德资源和精神资源，支持他们利用网络技术来打破中国政治文化的自锁。

作者单位：浙江大学中国农村发展研究院