仝志辉：村民自治三十年

村民自治作为农村村级管理制度的基本设计，曾一度占据农村治理乃至整个农村问题讨论的中心。村民自治是农村30年改革实践的重要组成部分，是党领导农民的三个伟大创造之一。理解村民自治的30年，对于理解改革30年和农村改革30年意义重大。

一、村民自治的性质：家庭承包制下党和国家对农民的重新组织

村民自治随家庭承包制实行和人民公社解体而确立，其直接使命是解决人民公社制度解体后对家庭经营农户的重新组织问题。它的制度精神是通过实行直接民主来实现自我教育、自我管理和自我服务的群众性自治。

村民自治是家庭承包制下党和国家通过基层组织来组织社会的一部分。家庭承包制实行以后，农户回归家庭生产，集体经济组织不再安排村民的社会生活，党和国家需要足够的组织手段来对村庄之中的众多家庭经营农户进行管理。光靠基层政权是不够的，如果将政权下移到村，管理成本将非常巨大；而让群众自治，同时又通过党的基层组织对自治事务进行领导，则可以保证不增加管理成本而达成社会有序。这样就能保证通过党继续对农村社会进行组织和动员。

土地集体所有制确立了村民的村庄共同体意识和村庄共同财产，是村民自治的基础。村民自治首先处理的是集体所有制之上的分户经营的农民之间的社会关系和经济关系问题，按照人人平等原则以土地集体所有的生产大队为边界结成自治组织，并通过选举产生自治组织的公共权力，对集体财产进行管理，对村庄公共生活进行管理；其次，它确立了组织起来的农户同国家的关系问题，组织起来的农户对社会生活实行自我管理，国家不干涉自治事务，自治组织协助国家完成有关行政任务。

几经争论和实践中的制度调整，目前村民自治努力的方向是“党领导下的充满活力的村民自治机制”，这一概括正确表达了村民自治制度的性质。说明村民自治是在家庭承包制下通过赋予农民自我组织和自我管理的权利，以重新组织农村社会、推动农村社会发展的制度安排。

二、村民自治的推进方式：通过示范和行政指导落实法律

在党中央确定要在全国村一级实行村民自治之后，主要是通过制定和执行法律来推进这项工作。改革之初的党和国家基于对文革教训的反思，非常重视用社会主义法制来保障社会主义民主。1981年党的十一届六中全会决议确定“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”。1982年党的“十二大”指出，社会主义民主要扩大到政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，要发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。1982年宪法第111条规定：“城市和农村居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。”1983年10月，在《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》中，强调要在建乡的过程中设立村民委员会。1987年，总结了地方经验的《村民委员会组织法》在激烈争议中以试行法名义通过，全国性的法律有了。

村民自治下一步工作主题是如何落实这部法律。民政部被确定为推行这部法律的部门。民政部在落实这部法律中遇到的主要是两个问题：一个是由部门作为执法者，怎样调动地方政府和社会各界的支持来贯彻落实法律，二是如何使这部全国性的法律具体落实到每一个村庄之中，适合农村多样化的现实。1987年以后的村民自治进程体现了作为中央部门在中国的政治架构中推行村民自治的一种特殊方式，这一方式在很大程度上决定了村民自治制度的特征。

民政部虽有条条的民政系统，可以作为执法的组织依托，但是省级以下的民政部门是地方政府的组成机构，其推进工作必须以地方政府名义出面。《村委会组织法》展现的村级组织的建设目标是“自治”，即“村民自我教育、自我管理和自我服务”，并且规定用民主的方式实现。这一目标和人民公社时期通过外部力量对农民进行教育、组织的做法有一个彻底的改变，而达成自治的“民主”方式也需要付出很多的推进成本，包括宣传、动员。这对于负有推进责任的各级政府来说，需要认识的转变和组织机制的改变。

为了解决这一问题，民政系统做的工作包括，第一，在意识形态层面上，将村民自治和社会主义民主政治建设紧密联系起来，使村民自治工作成为社会主义民主政治建设的有机组成部分；第二，在理论上论证村民自治的历史必然性，设计村民自治成长的阶段，展现工作可以进展的有利条件；第三，争取相关部委的支持，扩大村民自治工作同有关部委工作的联系程度；第四，通过建立村民自治示范村和村民自治示范县来调动地方政府积极性，并探索村民自治的具体制度；第五，通过行政指导的方式，将村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的具体制度传授给各级地方政府，并加以督导。其中示范和行政指导的方式对于村民自治在全国的推开具有非常重要的作用。

为了解决中央层面的立法如何适应村庄实际的问题，民政部广泛动员了学者资源、媒体资源和社会各种资源，来监督村民自治在乡村的推进过程，研究探讨法律的具体实施形式，并一直在研究对法律作具体的调整。

三、村民自治制度的特征

村级管理制度的制度安排先由国家立法，然后由部门推动落实的工作方式，和由这种工作方式带来的将法律落实到村庄的各种措施和安排，给村民自治制度带来了重要的影响。村民自治制度由此具有了如下的特征。

第一，民主导向和权利导向。如果说立法之初遵循的是通过“民主”实现“三自”的立法理念，而在落实法律中，“民主”则被具体化为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这“四个民主”，并逐步成为村民自治工作整体布局的代名词，而“自治”的主旨被忽视。民主具有的意识形态正确性和程序正当性非常适合自上而下的推进方式。衡量村民自治进展的指标被置换为四个民主的制度化水平和村民民主权利意识的加强。在30年历程的后期，尤其是正式法通过以后，确保农民在四个民主中的民主权利成为村民自治工作的导向，权利导向成为民主导向在30年历程后期的具体表现。

第二，程序至上。村民自治强调四个民主的制度建设，强调村民大会、村民委员会、村民代表会议的组织建设，村民自治制度特别突出合法程序的重要性，体现了程序至上的精神。在部门立法和行政指导的框架下，《村民委员会组织法》和各省有关的地方性法规都规定了具体严格的程序，并逐步完善了违法追究和权利救济机制。越来越严格的程序带来了村民自治制度的标准化和一致化，给法律落实怎样适合多样化村庄实际带来了困难。

第三，以民主选举为基础。由于将村民自治作为基层民主工作来推进，以民主标准来衡量工作进展程度，村民自治制度尤其注重选举的优先性和规范化。选举民主被作为四个民主的基础和整个村民自治工作的基础，选举程序日益严格，违法纠正日益加强。选举成为村民自治事实上的核心。这种状况形成至少有两个重要原因：第一，从将村民自治作为一项基层民主工作去推进的角度理解，选举民主是民主的基础，只有先民主选举出公共权力，才有决策、管理和监督；第二，选举是高度程序化的，符合“程序至上”的村民自治特征，便于国家规范和指导。因此，各级政府就首选了以选举为核心推动村民自治。

第四，村委会职能专业化。村民自治是在党和国家放权的前提下确立的，它要求村庄尽可能调动村庄内在资源，尽可能由村民自己解决自己的公共品供给和社会秩序提供，但其制度设计由国家主导完成并实施。30年来，在处理和乡镇政权、村党支部、村集体经济组织的关系中村民委员会与这些组织并行，国家对村委会职能的规定越来越专业，越来越制度化。

四、村民自治的民主成就和自治难题

村民自治制度虽然主要由国家主导安排制度细则，但主要是由农民支付组织成本。这一制度安排必须在农民的实际使用中才能显现其是否合用。近30年来，农民逐步成为村民自治制度的使用者，但离制度期望的基层民主主体还有相当距离，距立法之初设定的群众性自治主体还有不少差距。村民自治的成就和问题都存在于农民的使用过程当中。

村民自治的主要成就在于民主理念、民主规则和技术程序在农村的推广，各种村民自治组织通过民主方式建立，并按照民主方式加以运行。这给农村带来了村庄的基本社会秩序，促进了农村社会稳定，并为村庄公益事业的发展提供了制度平台。它对基层民主和整个国家的民主化都在产生推动和借鉴意义。对以上成就，党在改革时期的重要文献都给予了充分的肯定，我国民主政治建设的“四个民主”的原则即产生自村民自治，党内民主和县乡政治体制改革中的很多制度创新也从村民自治中获得了很多有益借鉴。但是，村民自治制度的一个基本功能是要实现农村社会的良好治理。对此，30年的村民自治仍有很多难题需要克服。

第一，无村级财政支持，无法有效运作，而加强村内非正式资源动员的空间有限。从农民的角度说，主要是想通过村民自治进行村内公共物品供给，它的重要前提是要有一定的财力。改革以来的村级公共事业经费曾在改革中获得较大发展空间，但也受到几次打击：一是村办企业在市场经济深化过程中由兴到衰；二是村集体土地收益越来越没有保障；三是税费改革中村提留被取消。村民委员会作为公共权力组织，没有独立的财政来源，就无法完成自己的职责。对于多数集体经济不发达的村庄来说，目前惟一可用的办法就是向农民收取，但是受到一事一议制度规定的收费额度的限制。而且，目前村的人口规模使得村委会向一家一户收钱或动员劳力，交易成本很高。但是在直接民主理念下的《村委会组织法》还没有完全肯定村民代表会议这一动员村民资源的自治形式。

第二，选举民主单方突进，后三个民主滞后。“四个民主”中选举单方突进一方面使得选举民主获得重要进展，但是也凸现出决策、管理、监督上的制度供给滞后。其一，选举成为村庄内各种政治社会力量的竞争焦点，但候选人的选举动机则偏向于个人和小集团获利，增加了贿选和不正当竞争的可能；其二，选举后治理呈现出“村委会少数人自治”局面，村民没有更多有效途径监督村干部。

第三，缺乏生发自治精神的内在机制。村民自治更多的是作为外来的制度规范进入村庄，怎样从村庄自组织秩序中发掘自治的资源，仍然没有探索出一个好办法。村庄社会内在的老人道德和能力资源，家族和民间宗教资源，风俗和教化资源，经济上互助合作的各种组织，在越来越规范和一致化的村民自治架构中，没有发挥其作用的有效机制。村民自治没有从根本上成为一种村庄的社会和生活安排，在很多地方的村庄社会解体过程中没有发挥重新凝结社区的作用。

五、在农村治理的整体制度安排中思考村民自治的发展方向

村民自治实现了家庭承包制下村庄范围内的农民再组织，也取得了重要的民主成就，但从社会主义新农村建设和农村发展的需要来说，当前应该更为清晰地确立这一制度的功能。在它对其他层次的民主示范和借鉴作用已经达成的情况下，村民自治更应该实现的是它的原初目标：农村社会的良好治理。从中国农村社会的广大和多样性来讲，这一良好治理应该是自治的。民主只应是实现自治的合理手段之一。

村民自治在实现自治上的成效不够，一方面与村民自治推进方式中注重自上而下的规范和突出民主取向有关，另一方面也与这一制度走向专门化从而和其他制度不能对接和整合有关。这两个方面的问题都有一定的历史必然性，30年的村民自治，在我们探索一个农村治理的长远制度安排上开了一个不错的头，目前应继续深化认识，做出长远设计。

认真考虑在农村建立一个不同于城市的农村治理制度安排的必要性。小农经济、村庄社会以及它与大市场和现代国家的对接，产生了要设置一个具有农村特点的制度安排的必要性。应考虑将农村经济组织、政治组织和社会组织整合在一个有机的组织体系之中，并能实现党对这一组织体系的领导。由于农村经济的剩余少，农村社会的技术手段和人际关系特点具有经验性，因此，农村治理不应过分专业化和科层化。可以考虑建立全国一体、层级健全、功能多样的综合农协体系来对农村社会进行组织，农协承接国家财政扶持并自我产生赢利支撑组织运转，由农民作为主体参与并控制。村民自治组织是综合农协体系的村级基层组织，实现村庄公共品供给、村庄社会秩序和村内农户利益表达的三重基本功能。

可以预期的一个变化是，村庄社会分层和社会结构的变化使得村庄社会日益多样化，村庄发展道路日益多样化，村民自治形式也将越来越多样化。村民自治的片面民主化思路将越来越受到挑战。此外，村民自治的自治功能会进一步依托逐步兴起的各种农村民间组织来实现，在这一过程中，村民自治将在一定意义上突破村庄的界限，实行多元组织参与的跨村庄的社会生活自治。