吴国光：构造“民主工程学”：再论“县政中国”

一、“县/宪政中国”：理论、实践和论争

拙作“‘县政中国’：从分权到民主化的改革”发表以来[1]，得到不少关注，也引起了一些讨论和商榷[2]。据报导，2005年以来中国政府有“强县”的行政举措[3]，这一举措与我的思路有吻合之处，即重视县的治理功能，相应削弱省的功能。但中国目前的“强县”政策及其实践并无推动县级民主的迹象，更谈不到由此展开的在进程和制度两个层面准备全国民主的可能。在这个意义上，中国目前的“强县”政策及其实践固然从一个角度反映了县级建制在现代化的国家建设和行政治理中极其重要的地位，但并未走出权威主义政体下一旦实施地方分权所面临的基本困境，即经济和治理效绩有所改善，但政治合法性危机却往往因此进一步恶化。这种合法性危机，一则表现在国家与社会之间，即地方的国家权力之扩展加剧地方政府的腐败和滥权，从而导致官民矛盾进一步加深；二则表现在中央和地方之间，即地方权力的扩展挑战中央的合法性。“强县”政策刚刚出台，在实践中还未显著地表现出加剧上述危机的趋势；但这些危机已在中国广泛地存在[4]，很明显，“强县”政策并不能解决政治权威主义在中国的这种困境。

“县政中国”的构想，恰如拙作曾明确论述的，也是“宪政中国”的构想。它尤其强调“宪政中国”的过程和构架中地方民主的因素；而地方民主恰恰是解决上述困境的根本出路。因此，“县/宪政中国说”是中国民主化的一种理论和设计，而不是一种单纯的行政区划重构构想。离开了民主政治制度，中国也有过、正有、也许还将会有各种各样的以行政区划设置为中心着眼点的政制思考，但这种思考与“县政中国论”具有很不同的论述背景和价值关怀。“县政中国论”旨在探讨目前中国历史背景下如何克服阻力以累积民主经验和民主动力的尝试，并非对不具备民主变革意愿的政治当局之政策建言──事实上，这样的政治当局是中国民主变革的最大阻力之一──“县政中国”恰恰是对于包括如何克服这一阻力在内的民主化启动和展开问题的一种思考。

就“县政中国”作为一种民主化设计而言，当前中国的“强县”政策与实践，不能说是“县政中国论”的体现[5]；就“县政中国论”的特殊民主化关怀而言，即聚焦于如何从现实背景出发克服障碍、不寄虚无的希望于某一领导人的幡然醒悟或者某种革命力量平地涌现，则即使在同样具有民主化关怀的相应讨论之中，“县政中国论”的民主化涵义也往往被不同程度地忽略或曲解。对于后一种情况，本人当然给予更多的重视，因为这关乎中国民主化大战略的探讨。写作本文以继续探讨“县政中国”，正是出于这一目的。

在民主化关怀下误读“县政中国”的讨论，应以王思睿的“州政中国：大国民主中的地方自治──与吴国光商榷”一文较为典型[6]。在此文中王思睿断定我的“县政中国”其实是孙中山“县政自治”的翻版，该作者继而强调晚清以来中国国家建设（state─building）的现代化成绩，从而得出孙中山的设想已不适应当代中国的结论，因此笔者的“县政中国”也就是不适宜的了。王思睿认为，目前中国已有四级地方政府，应以“州”（大体上是目前的地市一级）和乡镇两级实行自治的“州政中国”取代笔者主张的县一级自治的“县政中国”。王思睿的看法是，在中国，由于“二十世纪国人在地方自治上的努力，基本完成了建设现代化国家（或者说地方行政现代化）方面的使命”，这就使得“地方自治不再是实行宪政的先决条件和必由之路”了；“先实行地方自治，还是先实行全国范围的民主宪政，成为两个并列的选项”。他把我的“县政中国说”和他的“州政中国说”都归为主张先实行地方自治的看法，因而也就是排斥“先实行全国范围的民主宪政”的选择；同时，他强调自己主张通过“全民民主”使中国成为一个“政治大国”或“政治民族”。

概言之，王思睿对我的批评有三点重要论述：第一，在地方自治与全民民主之间，全民民主应该优先；第二，中国的现代国家建设已经基本完成，地方自治已具有相当完备的设施（facilities），因此，在讨论民主化的时候已不必注重地方民主问题了；第三，同理，在地方自治问题上，没有必要回到现代国家建设完成之前的“县级”为轴心的地方权力架构，而应在目前四级地方权力架构的基础上实行州、乡两级自治。在我看来，王的这些论述体现了在民主化和相关的政治、治理问题上的诸多思维误区；说得严重一些，可以认为这类误区其实是中国民主化迟迟缺少进展的主观原因之一（当然，中国民主化的不成功，更有诸多客观原因──这里，“客观”指的是外在世界，“主观”指的是追求民主化的人们的意识世界）。我当初提出“县政中国”构想，正是试图摆脱这类思维误区，寻求中国民主化的动力、道路和形式──当然，这种“试图”是否成功，是另外一个问题。在王思睿的商榷中，那些我认为是“误区”的一些思维特征再一次集中表现了出来。在本文中我进一步阐述“县政中国”的民主化内涵，并尝试厘清一些可以帮助我们思考与行动的基本方法与结论。

二、寻找和建构民主化的动力机制：从地域民主到全国宪政

王思睿的最大误区在于把地方自治和“全民民主”相对立，认为要么地方自治优先，要么全民民主优先，二者只能择一。在我看来，这种事实上抽空了关于如何建构“全民民主”可行性道路的探讨，使得所谓“全民民主”成为一个空洞的目标。而“县政中国论”的本意，恰恰在于寻找民主政治在中国现实条件下的发生机制和实现道路。当然，“县政中国”所建议的民主政治发生机制和实现道路，既不是中国现实条件下唯一的民主化道路，也很可能尚未具备可行的发生实践功能。但这并不等于说，我们不需要探讨民主的“发生学”或“动力学”，而只要空谈“全民民主”的目标就可以了。在价值上，“全民民主”可以是“优先”的，但是这不等于说它在发生、实现的过程中就具有“优先”地位而排斥其它一切可能有助于实现“全民民主”的因素；事实上，若在探讨民主的发生过程中一味强调其“优先”而排斥多种民主动力因素，则民主的优先价值地位在现实中就增加了实现的难度。

早在1980年代本人就不断强调，中国政治变革的根本问题不在于是否民主化，而在于怎样民主化。[7] 这不仅构成了本人与所谓“泛民主主义”的理论争论，而且，在政治上本人因此被一些不妨称为“目标民主论者”没有根据地视为反对民主的论者，甚至被无中生有地贴上“新权威主义者”的标签。[8] 廿多年来本人的相关论述基本没有中断，始终是围绕中国“如何”民主化而展开。就价值的层面而言，王思睿无疑比其它的“目标民主论”者高明太多，他理解本人并非民主的反动派；不过，就理论与方法的层面而言，王思睿似乎仍然在重复单纯的“目标民主”观念，但没有给予民主的发生学或动力学以足够的注意，而缺乏这种注意就无法理解“县政中国论”的政治内涵。换言之，“县政中国论”是着眼于中国分权经济改革的背景与特点而提出的一种民主工程设想；其所期待的民主工程师，与王思睿的解读相反，不是专制政权的开明领导人，而是自下而上地、沿着所谓“路径依赖”而展开的、着眼于逐步取得制度根基的社会运动。在这个意义上，“县政中国论”的提出也就意味着“民主工程学”（democratic engineering）的提出。

本文强调“民主工程学”，可以说，既是对笔者廿多年来关于中国政治变革思路的一种总结和提升，也是针对中国民主论者廿多年来乃至上百年来仅仅着眼目标（“着眼目标”应该没有什么不好，但是如果“仅仅”着眼目标而不及其它，恐怕就成问题了）、往往流于空谈（这显然是一个大问题）、缺少过程论与制度论相结合（谈过程的人往往寄希望于忽然一天民主化机会从天而降，以为这就是过程；谈制度的人则不能超越现行制度框架而展望民主过程中的制度重塑，把民主化制度变革等同于现制度的线性变迁；当然，还有既不谈过程也不谈制度的民主论者，那就只能是上文所说“流于空谈”了）的那样一种思维方式，所试图展开的一种批判与反省（批判就是反省；但是，在现代中文里，“批判”已经成了单纯对付别人的工具，而我这里毫无疑问也想把自己包括到批判对象之中，故加倍强调“反省”）。无需赘言，“县政中国”只是“一种”有关中国当代民主实现的工程构想。此外还可以有、也可能有很多种不同的，但可以相互补充的其它民主化“施工”思路。“县政中国”并不一定比其它思路更好、更可行，“县政中国论”的提出也不妨碍其它思路的提出和探讨。尽管这一思路不能包打天下，也不是完美无缺的，更不是至高无上的，但我既然提出了这个观点，就有责任尽力发展它，并试图证明它比别的思路可能更有道理──而这并不意味着别的思路（包括我可能会批评的思路）就完全没有道理。为了寻找通往“罗马”──在这里就是民主中国──的条条道路，我们不仅需要提出各种不同的思路，而且有责任完善自己所提出的思路（而不是浅尝辄止）。在我看来，如果有很多的“民主工程学”思路提了出来，而每一种“施工”构想都有充分、深入的探讨和发展，则中国民主化的智慧支持就强大得多，那一定有助于中国实现“全民民主”的目标。否则，大叫“中国需要全民民主”一百年也与事无补，唯一的好处就是还可以不断这样叫下去。

“县政中国”作为一种民主工程学构想，具有架构（即制度建构）和过程 （即历史发展）两个层面的内涵。所谓架构，主要是静态的，指的是未来民主中国可以在国家民主之下以县级地方民主为轴心来组织政治生活和治理功能。这种思路强调整体民主制度中的地方民主功能。王思睿在原则上是赞成这一思路的，王文的标题就是“大国民主中的地方自治”，他的相关论述也说明，他在制度 （institutions）层面赞成大国民主和地方自治兼容。当然，我们之间也有一些分歧。明显的分歧是，实施地方民主的层级为“县”一级，还是在“州”与“乡镇”两级（这一点将在后面专门讨论）；不太明显的分歧比较多，仅举一例，王思睿喜欢使用“地方自治”并将之与“全民民主”并列，而我强调的却是“地方民主”──在本文中，但凡使用“地方自治”的时候，往往是为了要讨论王思睿的思路。为什么我要强调地方民主而不是地方自治？这在下文展开讨论的时候也会澄清。

“县政中国”的另一层“民主工程学”内涵则是动态的，是就民主化的过程而言。这就是说，“县政中国”试图探讨通过县级民主进而推动全国民主的可能发展途径。可是，在王思睿那里，尽管在静态的制度层面他也承认地方自治对于民主政治的重要性，但在谈到民主化的动态进程的时候，他就明确地把实行地方自治和实行全国民主并列为两难选项了，主张二者只能选其一。这就是说，王思睿把民主制度和民主化割裂开来：他的民主制度包含“大国民主”和地方自治，但他的民主化却不可能涵盖二者。这样，问题就出现了：没有民主化的动态过程，或者，民主化过程中并不包含地方民主的推进和实现，则民主制度，即王思睿所说的“全民民主”，而且是包含“地方自治”的民主制度，又怎么才能出现呢？

“县政中国”的思路强调通过地方民主而推动全国民主。当然，这不是推动全国民主的唯一方式，也未必就一定是某种“优先”方式，但我们并不能因此而否定和舍弃它──由于中国民主化上百年来步履维艰，我认为，任何哪怕具有稍稍推动真正民主化的动能的东西，都应该被发掘、阐述和张扬。对于那些在全球相关实践中已经被证明具有强大民主化动力的因素，则更需认真探讨，结合中国国情而寻求它在中国当前实际中的生长点。既然这里提出地方民主推动全国民主的思路，当然可以对它有至少两层重大质疑：第一，地方民主如何产生？第二，地方民主如何能够推动全国民主？对前一个问题的进一步探讨将在后面展开。这里先讨论后一个问题，因为王思睿认为地方民主和全国民主只能二者选一，两者没有关联，而他主张选择后者。我们会看到，这种关联实际上是非常现实的，也是极为重要的。

首先，地方民主一旦实现，地方政权的合法性将在法理上挑战全国政权──如果全国政权尚未民主化的话。这种挑战可以导致两种可能，即赫什曼（Albert O. Hirschman）所说的“出走”（exit）与“抗议”（voice）/字号(3){[9]，而两者无疑都可以强有力地推动全国民主化。苏联巨变中的“叶利钦效应”就是典型的地方民主导致exit，从而推动国家整体民主化的一种历史道路。根据中国的历史、现实和文化，“县政中国”的思路则把这级必须重点（最好也能够率先）实现民主化的地方政权设定为“县”而不是“省”（至于为什么不是王思睿所主张的“州”一级，