「鄢一龙：六权分工：中国政治体制概括新探」正文
摘要：本文提出了中国政治体制“六权分工”的新概括，即党中央的领导权、全国人大的立法权、国务院的行政权、人民政协的协商权、最高人民法院和最高人民检察院的司法权、中央军委的军事权六项国家权力的分工体制，它是基于职能的分工体制，而不是分立体制，党的领导统合是分工体制的基础。六权分工体制是在长期实践过程中探索形成的，渊源于革命战争时期，党的八大开始奠基，文革期间受到了破坏，改革开放后，开始恢复重建，并不断完善。
关键词：六权分工 中国政治体制 三权分立 党国体制
当代中国政治体制是基于中国国情，在长期实践探索过程中而形成的。党的十七大将其概括为“人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”[1]，但尚未形成统一概念的表述。西方学者是将中国政治体制是视为普遍政体理论的某一类型而描述的，而这又是以西方为中心参照的，是作为现代西方政体的对应类型而加以描述的。
本文尝试通过梳理中国政治体制实际运行架构，将中国的政治体制概括为领导权、立法权、行政权、协商权、司法权、军事权六权分工体制，并通过梳理党的中央机构组成的变迁，来梳理“六权分工”体制形成过程。
一、中国政治体制的争论
广义的政治体制概念涵盖了政治制度的各个方面，既包括政权组织形式，还包括国家与社会，国家与人民的关系，在中文文献中与经济体制改革对应，通常用于政治体制改革的讨论；狭义的概念就是指国家权力的配置方式，西方文献源流中主要是指称政府组织形式（form of government ），马克思主义文献通常指国家政权的组织形式，二者并无实质区别。本文是在狭义上使用政治体制一词。
中国政治体制的官方表述可以追溯到党的十三大是“人民代表大会制度”与“共产党领导下的多党合作、政治协商制度”，到党的十五大加入了“民族区域自治制度”的表述，党的十七大报告以来又加入了“基层群众自治制度”。这一官方表述也是政治教科书与中国学者普遍接受的观点。[2]
这一表述是符合中国政治实际的经验概括，但是尚未形成统一的理论框架。同时，并未准确描述中国共产党所处的国家核心领导地位，党的领导并不仅仅是基于党际的领导，而是对于整个国家的领导。
西方理论对于中国政治体制的描述总体上是西方中心主义的。其中一个源流是所谓“极权主义”(totalitarianism)研究，随着现代国家的形成，传统威权政治体制对于社会的能力达到了空前的程度，出现了像纳粹主义和斯大林主义那样“极权主义”的政体[3]，极权主义对于政治权力的垄断被概括为六个特征：单一的官方意识形态；单一的大众政党，其典型特征是一人独断领导；通过技术垄断了对传播媒介的控制权；通过官僚来实现对国民经济的中央控制和指导；秘密警察体制；垄断武装力量。[4]
由于中国建国初学习和引进了苏联政治模式，中国政治体制一度也被视为“极权主义”，高度集中的权力通过意识形态建设，党政军组织对于国家进行全盘控制，[5]全能型国家权力控制渗透到社会的方方面面。“极权主义”概念由于其浓厚的意识形态建构色彩，日益丧失其解释能力，对于解释中国政治体制这一标签更是缺乏说服力，毛泽东时代国家权力对于社会的影响，更多是基于动员与说服，而不是极权主义理论所描述的单向的中央极权控制，六十年代后期暴露出来的高层政治之间的分歧也使得研究者认识到并不存在单一的权力控制体系。七十年代以后，西方学者有机会亲身观察中国的政治体制，特别是改革开放以来，中国政治体制的调整，大部分西方学者都认识到不能将中国政治体制归入“极权主义”这一特定的历史类型。
“极权主义”解释失效之后，“威权主义”（authoritarianism）分析成为西方政治学分析中国政治体制的主流概念。[6]这一理论认为中国作为向现代作为转型期的国家，社会力量逐步开始壮大，但是在传统权威衰落的过程中，需要国家权威保持其转型过程的稳定，从而出现了过渡型的威权主义政体。
“威权主义”同样是一个“西方中心主义”但是涵盖范围极广的描述性概念。它主要从政体分类的角度出发，将 “理想民主”和“极权主义”两个极端之间漫长的连续谱上的几乎所有政体均纳入其中，虽然它对西方国家的政体演变具备一定解释力，但是用来解释中国则“分辨率”极低，从近代以来，中国政治体制已经发生了巨大的变化，但都被笼统地归到威权主义体制名目下[7]。许多学者已经意识到现代中国政治的发展使得威权主义的解释力大为下降，需要加以修正，在威权主义之前，加上形形色色的限定语，例如碎片式威权主义（fragmented authoritarianism）[8]、有韧性的威权主义（resilient authoritarianism），[9]等诸多版本，[10]这些概念将中国视为威权主义的升级版，试图解释中国体制不同于威权主义特征的部分，以回应中国体制表现出来的活力。
将中国体制视为威权体制的修正版并未提高这一理论的解释力与分辨率，反而使得这一理论出现了众说纷纭的现象，多达几十个的不同限定语，本身就反映了威权主义概念解释力的困境。不论极权主义、威权主义，还是修正版的威权主义都是一种西方中心的政体分类思维，其根本性问题在于既没有描述中国权力的实际配置状况。
与“极权主义”和“威权主义”密切相关的另是“政党-国家”（Party-State）的理论（或说“党国体制”、“党政体制”）。这也是“比较共产主义”研究发展出来的一个概念，[11]萨托利将党国体制简明的概括为公共行政只是党务的副产品[12]。不少西方学者都将中国政治体制概括为党国体制， “政党-国家体制和列宁主义的法团主义”[13]，党国互动过程中推进“政权建设（State-building）”[14]。国内也有不少学者认为是一个“党国体制”或者“党政体制”[15]，现代中国是“定格了的政党-国家形态”[16]。
党国体制概念与“极权主义”和“威权主义”密切相关，政党对于国家权力的控制，恰恰是所谓对于社会总体权力以及威权体制的核心，这一概念在解释中国体制表现出的适应性上，也出现了困境，像沈大伟等人开始主张中国的政治体制将形成一种新的具有收缩与调适能力的新的“政党-国家体制”。[17]
如同有学者指出的那样 “中国共产党是理解当代中国政治的钥匙”[18]。既便没有主张中国是党国体制的许多学者，也都将中国共产党置于中国政治体制分析的核心，例如陈明明将“党的领导、人民当家作主、依法治国”的“有机统一”的官方表述作为中国政治制度的 “价值体系”[19]。储建国认为在“人民代表大会”法定制度之外，还有中国共产党的党内制度[20]，胡鞍钢、杨竺松将执政党制度作为中国政治制度的最重要方面[21]。这些概括同样没能有效界定中国共产党与国家政治组织的关系，并未形成统一的描述框架。
我们可以看到在处理中国共产党领导这个中国政治体制核心命题上，两类文献采取了萨托利说的单数政党与复数政党两种不同的处理方式，“党国体制”的概括将其视为单数政党，这一概念本身就是矛盾的，如同巴克所言，不论是党吸收了国家，还是国家吸收了党，这两者都是一元体系（a system of unitarism）[22]；而基于政党协商与党内制度的概括，将共产党视为复数性的政党，这实际上是将政党制度与国家制度分离的看法。
这两类文献实际上都只是界定了中国共产党的双重属性一个侧面，中国共产党既不是西方式的选举型政党，也不等同于列宁主义政党，从政党引导与组织功能来看，它是一个先锋性政党，而从国家政权组织来看，它是承担着国家领导权的核心国家机构。[23]
本文提出了中国政治体制的一个新的概括--“六权分工”，即党中央的领导权、全国人大的立法权、国务院的行政权、人民政协的协商权、最高人民法院和最高人民检察院的司法权、中央军委的军事权六项国家权力的分工体制。这一概括希望改变西方中心主义的观察，从中国实践自身形成理论体系，同时又试图突破原有的经验性提炼。
“六权分工”是将其作为与西方政治体制对等的不同权力配置方式来加以考察的，不同于与极权主义、威权主义与党国体制将中国政治体制作为西方竞争性选举民主体制的反面来看待，将关注点聚焦于政治权力功能，而不是政治权力的限制。
与“党国体制”的解释不同，“六权分工”概念认为党的领导权并不外在于国家权力，而是作为国家权力的核心组成部分内在于国家权力，“党国体制”解释的一个问题在于将党外在于国家并掌握着国家，从实证意义上，这并不符合中国权力的实际架构与实际运作，从规范意义上，也使得党领导权的合法性与规范不能够在国家公共权力规范中加以说明。王绍光、汪晖等学者已经开始探讨“党国”――“国党”的概念转换的可能性。[24]中国共产党作为国家的创制者，建国过程是一个党国体制，但是当共产党从革命党向执政党转变，其所掌握的领导权力就转变为公共权力，其执政权力的合法性来源就从武装革命夺取政权转变为其为人民服务的能力与绩效，并受到成文与不成文的宪政架构制约。[25]共产党各级委员会作为国家核心权力机关，它掌握的权力是公共权力，从这个意义上，它当然是“国党”，而不是“党国”。
极权主义、威权主义与党国体制都认为党垄断了国家权力，而“六权分工”概念认为党的权力只是国家权力的核心部分，而不是整体，它需要与其他性质的国家权力来共同组成完整的国家权力架构，它的整体性并非由于垄断所有权力，而是由于其需要对不同权力进行统合，而这种统合能力又是分工体制的基础。
二、六权分工概念辨析
政治体制的核心就是国家权力的配置与运用。 “三权分立”体现了权力分立的思想，最初源自洛克将权力划分为“立法、行政、外交”[26]的划分，并由议会掌握立法权、国王掌握后两者。后来，孟德斯鸠将之进一步理论化，提出“立法、行政、司法”三权分立[27]，三权分立只是一种理想形态[28]，孟德斯鸠所推崇的英国政体并不符合所谓“三权分立”原则[29]，