童之伟：对监察委员会自身的监督制约何以强化

摘要：监察委员会位高权重，对它自身的监督制约力度须足以防止监察体制改革过犹不及。被监察者权利的保障与监察者权力的运用具有同等重要性，两者在实践上应当协调实现，不应片面强调其中一方而牺牲另一方。国家新的监察体制形成后，我国现有的监督制约其它国家机关依法行使职权的路径，几乎都可以用来监督制约监察委员会，但需要加以充实和革新。公民相关基本权利的享有和充分运用，可构成对监察委员会权力行使行为的强有力制约。强化对监察委员会自身的监督和防止改革过犹不及的较可靠办法，是创造和维持制约者与被制约者享有的政法综合权重比大致均衡的局面。

关键词:  监察委员会 反贪腐 监督制约 政法综合权重

第十二届全国人大常委会第二十五次会议于2016年12月25日通过了次日即开始施行的一个重大决定，规定“在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。” “监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。”“试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。[1]设立监察委员会是事关全局的重大政治体制改革，非常必要。笔者注意到，此前中共中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》不仅要求强化对监察对象的监察，同时也要求“强化对监察委员会自身的监督制约”。[2]我理解，此处“对监察委员会自身的监督制约”，是指对监察委员会本身的监督制约，而不是说监察委员会自己监督制约自己。笔者曾撰文讨论将监察体制改革全程纳入法治轨道的一些构想，[3]今另辟空间，讨论强化对监察机关自身的监督制约问题。

一、对监察委员会自身的监督制约须足以防止“过犹不及”

欲将国家监察体制改革进程及改革后形成的体制纳入法治轨道，不能不关心如何把新的、权力很大的各级监察委员会的活动约束在宪法法律范围内的议题。

关于改革试点和各级监察委员会的监督制约设计，中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组负责人在这方面已有所论述，其要点是：“深化国家监察体制改革目的正是完善党和国家的自我监督”；监察委员会将“与执法、司法机关有机衔接、相互制衡”；须“强化对监察委员会自身的监督制约”；应 “把握好动态平衡，防止过犹不及”。[4]具体说来，这就是要求监察委员会在现行政治法律体制内受监督制约，不仅自身设监督机制，还与其它执法、司法机关相互制约，使各个对称要素保持动态平衡，防止做过头造成另一方面的弊端。其中，“防止过犹不及”是一个带根本性的要求。

此前中共中央确定的改革方案和第十二届全国人大常委会第二十五次会议的决定向我们展示了各级监察委员会的法律地位、组织机构、职权和行使职权的程序等几个方面的大致轮廓。这两个政治和法律文件已经显示出监察委员会将具有的两个突出特点：第一个特点是地位高。从政治法律综合的角度评估，监察委员会的实际地位将高于人民法院和人民检察院，因为“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”，很可能两个机构一块牌子一套人马。从现在各级纪检委在党内的地位看，监察委员会与纪检委的组合，在政治法律生活中的实际地位明显会高于本级法院和检察院。

一般来说，一个国家机关地位高于检察院不是问题，但高于法院的情况就比较复杂。在宪法地位平行的各个国家机关中，行政机关的实际政治地位和法律地位高于法院有其弊端，会不利于行政诉讼案件的公正审理和裁判。但相对而言，这不算特别大的弊端，因为它无关乎公民的生命和人身自由等最基本的权利。

但是，掌握犯罪调查权或刑事案件侦查权的国家机关的政治地位、法律地位如果高于审判机关，弄不好被调查、被侦查对象的一些最基本的权利就会经常性地处于危险中。在这方面，我们过去数十年间是有教训的，其中一个突出的处理不适当的例证，是公安局长同时担任党委的政法委书记，这种安排造成国家行政机关中的公安部门的政治地位高于法院。或许，正是这种不适当安排应当对当时造成的一些刑事冤假错案负责，包括众所周知的赵作海案、佘祥林案等。好在这种不恰当做法现在已经基本得到纠正。在即将展开试点的国家监察体制改革过程中，在处理监察机关与法院关系方面，应避免蹈上述不适当安排的覆辙。

将来监察委员会的第二个特点是权力厚重。监察委员会与执政党纪检委合署办公，统一掌握反贪腐资源，权力会空前地厚重而且集中。权威机构发布的信息表明，监察委员会将“整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量,扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系”；[5]如此看来，合署办公后，监察委员会的权力至少是现有的纪检委权力加行政监察权，再加检察院反贪局的贪腐等职务犯罪侦查权之总和。

笔者注意到，第十二届全国人大常委会第二十五次会议的《决定》对监察委员会的职权做了较详细的列举：“履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。”《决定》还规定：“为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。”

可以说，历史上和当今世界任何国家，都没有权力如此巨大而又集中的监察机关。我国明代的监察机构权力之大是有名的，但总体看来，它们行使权力的地理范围基本上在两京；虽也有派到地方官府访缉者，但不构成地方政权的常设机构，并未形成一个自上而下遍布全国的监察组织体系。我们今天面对一个权力如此厚重而又集中的监察体系，改革过程要特别防止出现中央领导层警示过的过犹不及的危险。

英国人阿克顿说过一句在中国政法学界近乎众所周知的名言：权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。如果他说的权力是指缺乏有效监督制约的权力，那么，我们应该承认这句话是对权力运行规律实事求是的总结。同理，愈是位高权重者愈须予以监督制约，而且监督制约的强度应该同制约对象的权力体量及其强度相适应。这里需要说明，监督与制约虽然通常被人们一起谈论，但其实两者不是一回事。简单地说，监督一般是单向或双向的关注、审视并时刻准备按某种既定的标准评价乃至影响被监督对象的言行；制约虽然也可以分为单向的和相互的，但制约比监督更有刚性。制约分为以权力制约权力和以权利制约权力两种典型形式。以权力制约权力的典型特征是在工作流程中给相互没有隶属关系的工作伙伴设置制度性关卡或限制，符合标准就放行，否则不予放行。制约者在掌握和运用标准时有一定的自由裁量权。用权力制约权力时，以制约者与被制约者力量平衡为诉求的状况通常称为制衡，即制约平衡。至于以权利制约或制衡权力，则是指在公民中“广泛分配权利――扩大权利的广度，以抗衡权力的强度”。[6]

具体说来，面对即将设立的监察委员会位高权重的特点，防止过犹不及应该体现在制度或制度的运用上。为防止过犹不及的情况，强调以下三个价值判断至为必要：

1.被监察者权利的保障与监察者权力的运用具有同等重要性，两者在实践上应当协调实现，不应片面强调其中一方而牺牲另一方。在这一对关系中，被监察者处于绝对的弱势，监察者处于绝对的强势。所以，处理好这对关系的要义有二：一是强调无论何人，其合法的权利都应该受到有效保障；二是监察者必须严格依照法定的权限和程序办事。这里所说的合法权利，包括被监察者和他们家人的合法人身权利、财产权利和其它基本权利和自由。

2.被监察者职权的保障与监察者职权的运用具有同等的价值，两者应当维持平衡。不论何种国家机关，其合法职权的运行都应得到有效维护。为了落实这一价值判断，职权在不同国家机关的配置当相对均衡。在平行的国家机关之间，不能容许出现一个国家机关的职权压倒另一个国家机关，以致后者说话办事都得仰前者鼻息的情况。监察机关对被监察对象的监察，只要达到后者不敢贪腐、不能贪腐就可以了，不能让监察机关有权力左右被监察对象正常行使职权的行为。反之就可能出现监察过度的情况，监察过度必然从总体上削弱国家职能。

3.如果监察权过大过于集中，失去外部和内部的有效监督制约，它本身就可能转化为贪腐之源的一部分。缺乏有效监督制约的权力必然导致腐败，监察权也不会例外。我们现实生活中有大量监察性质的职权失控后造成严重贪腐的案例，其中包括：2008年11月宣判的湖南省郴州市原纪委书记曾锦春因受贿罪、巨额财产来源不明罪被判处死刑案； 2010年9月宣判的浙江省委原常委、省纪委原书记王华元因受贿、巨额财产来源不明罪被判处死刑，缓期二年执行案； 2014年12月中纪委通报了调查结果的山西省纪委常务副书记杨森林收受巨额贿赂案；2015年7月中纪委通报的广东省纪委原副书记、监察厅原厅长钟世坚严重违纪违法被“双开”案；等等。此外，近年来先后落马的金道铭、李崇禧、朱明国等高官，也都曾担任过省纪委书记。

在我国现行宪法架构和人民代表大会制度下，作为中央国家机关的监察委员会，其本身及其官员的活动，会受到来自以下几个方面的监督：中共中央及其政治局；全国人大及其常委会；全国政协及其常委会；各民主党派；公民个人和公民群体。至于制约，若以现在正展开试点的北京为例，其监察委员会办案，按宪法和法律的规定，无疑应该受北京市检察院和北京市高级人民法院的制约，就像现在公安机关办理刑事案件一样。

说到此处，极可能有人提出质疑：监督、制约已有不少，你还欲使之更加强有力，果若如此这般，监察委员会还能建成权威高效的监察体制吗？ 笔者的回答是：能！监察委员会的权威和效率绝对不会因为受必要的监督制约而降低，只会因为有效监督制约的存在和随之而来的公信力的形成而更具权威、更有效率。在一个民主、法治已成为潮流的信息化社会，人们一定要放弃对中国封建社会那种诸如东厂、西厂、锦衣卫式集权专横神秘封闭式监察机构的迷信，必须坚持在民主法治的环境中走社会主义的监察大道。

关于监督、制约与权威、效率的关系，香港廉政公署的反贪腐实践或许能给我们一些有益的启示。香港现任廉政专员写道：“40多年来，廉署致力肃贪倡廉。今日的廉署继续独立运作，坚守岗位，雷厉执法，有效打击贪污”；“不但获得香港市民的广泛支持，亦深受国际社会推崇”；“令香港由饱受贪污肆虐的城市，演变为世界上最廉洁的国际都会之一”。[7]这应该可以算比较实事求是的说法。毕竟，在“透明国际”2015年纳入的180个国家和地区中，香港排名居第18位，虽比前几年下降了6位，但仍然是全球最廉洁的区域之一。[8]香港廉署最初也是受质疑的，但它很快通过自己的行动确立了强大的公信力。前几年，“在相关的系列民调中，香港公众对廉署的信心始终维持在90%左右，对廉署工作的支持度则超过99%”。[9]可以说，在反贪腐方面，香港廉署有很大权威和很高效率，但这种权威和效率是在官民各方严格监督制约下取得的。

香港有关法例[10]在赋予廉署广泛的调查权的同时，为了防止廉署滥用权力，也针对它自身设置了完备的监察制衡机制。监察制衡机制的主要内容是：廉政公署直接向行政长官负责，