曹锦清 刘炳辉：郡县国家：中国国家治理体系的传统及其当代挑战

摘要：围绕中国国家治理体系现代化的研究中，对其的传统与来源的深入剖析，是实现现代化转型发展的起点。中国在传统社会基础上逐渐形成了“郡县国家”为核心特征的国家治理体系，其由针对中原农耕乡土社会的“郡县制度”为主导和针对边疆游牧流动社会的“盟旗制度”为补充。“郡县国家”具有四大支柱：中央集权为核心导向、文官制度为中层支撑、乡土自治为基层设计、行政区划为技术保障。“郡县国家”的静态社会治理经验至今依然有强大的历史惯性和影响力，但其在面对“流动社会”时出现了严重不适应，尤其体现在中央集权和地方自主、科层僵化与有效治理之间的矛盾。中国从传统社会向现代社会转型过程中，从国家治理的社会基础而言，是由一个“静态社会”向“流动社会”转变，这构成了以“郡县国家”为传统的中国国家治理体系和治理能力现代化的长期与根本挑战。

关键词：郡县制度;盟旗制度;流动社会;科层制;国家治理体系

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这一表述的重大理论和现实意义，目前还未被学术界所充分意识到。首先，中国现代化转型历程中，围绕政治问题的思考与争论，长期被西方的“政体问题意识”牵制大量精力和智慧。但我们首先要意识到“政体问题意识”是西方的特殊传统和经验，并不具有普世性，中国的传统政治问题意识更集中在“政道问题”和“治道问题”(王绍光，2014)，注重的是实质，而非形式。其次，即使从学术上讨论“政体问题”，也应该意识到西方自冷战中出于意识形态对抗需要将政体问题简化为“民主/专制”两分法，是缺乏严肃和严谨的。因为政体问题是一个历史问题、具体问题，需要探讨其历史传统、客观条件、时代问题等诸多背景，而绝非是一个抽象的形而上学问题，抽象地大量讨论政体问题，弊多利少，尤其是对于我们这样一个还处于战略追赶和民族复兴前夜的大国而言。第三，治理问题才是当代中国的真问题。具体在文件表述的就是治理体系现代化和治理能力现代化两个方面，这就将我们的问题意识从西方设置的议题中拉回到中国的时代真问题上来，这是执政党睿智和理性的表现。

同时显而易见的是，中国国家治理体系和治理能力现代化是一个动态过程，即隐含着从传统的治理体系向现代转型之意。当前的理论关注往往聚焦于“过程”与“目标”，如近年流行的对西方以“多元”和“参与”为核心治理理念与体系的介绍(俞可平，2008;徐勇，2014)，以及围绕党政科层运作机制的项目制、行政发包制、运动式治理、锦标赛体制、策略主义、简约治理等(渠敬东，2012;黄宗智、龚为纲、高原，2014;史普元，2015;周雪光，2013;周黎安，2014;冯仕政，2014;周雪光，2012;刘剑雄，2008;欧阳静，2014;欧阳静，2011;黄宗智，2008;任剑涛，2010)。但在这股学术潮流中，却普遍忽视了“源头”与“传统”，即传统的中国国家治理体系是什么?有哪些核心特征?为何需要转型?传统的治理体系在今天彻底消失了吗?如果没有，又发挥着怎样的影响并规制着选择路径?要回答这些问题，必须回到历史的宏大视野中对传统治理体系进行梳理。

本文认为从传统农业社会向现代工商业社会及后现代信息社会转型过程中，中国从一个“静态社会”向“流动社会”转变，这个转变构成了中国国家治理体系和治理能力现代化的长期与根本挑战。中国传统社会经过漫长的摸索，逐渐形成了针对治理“中原农耕乡土社会”和“边疆游牧流动社会”两种不同社会基础之上的“上层建筑”：即“郡县制+六部制”和“盟旗制度”的二元国家治理体系，这个二元体系以郡县制为核心和主导，笔者称之为“郡县国家”。自元朝开始这种二元体系初见端倪，及至清朝日臻成熟，美国汉学界兴起的“新清史”潮流中提出的“内亚史观”无非是对边疆中国的的重要性予以突出和强调，“但清朝多元治理的成功，可能恰恰不是‘多元’的成功，而是背后‘一体’或‘同体’的成功。实际上，正是‘多元一体’的治理模式，是清朝相对于元朝的成功之处。……‘大一统’作为中华体制的制度精神却始终贯彻于中国历史当中。”(张志强，2016：101-103)随着新中国的建立，持续两千年的代表治理静态社会核心经验的郡县制达到了顶峰，终于在新疆、西藏、内蒙等边疆地区最终确立而覆盖全国。“郡县国家”在这种一体化的过程中发挥了重要作用，至今依然发挥着重要影响。“郡县国家”具有四大支柱：中央集权为核心导向、文官制度为中层支撑、乡土自治为基层设计、行政区划为技术保障。

看似郡县制一统天下时另一个趋势却日趋明显，即近代尤其是改革开放以来，中国逐渐进入一个高频率、大规模、长时期、广空间的“流动社会”，“流动中国”已是事实并将是长期的趋势。“郡县国家”的静态社会治理经验出现了严重不适应，国家治理体系自清末开始的长达百年调整与变革过程至今尚未完结。

一言以蔽之，作为上层建筑的整个国家治理体系与其对应的社会基础结构之间发生了深刻的不适应。这对关系才是当前中国国家治理体系现代化问题的最核心命题，而并非简单的政府间的层级关系、部门关系等科层制内部的组织社会学问题，或者干部行为动机、行动策略等行为主义导向的研究。

一、乡土与郡县：传统中国农业社会结构与国家治理体系

中国近代以来面临的“三千年未有之大变局”的要害在于，整个社会的生产方式和性质发生了完全不同于农业社会的转变。我们在农业社会历史阶段长期领先于世界的一整套治理体系、意识形态、制度规范都面临着失效的危机。中国农业社会的国家治理体系可以简单概括为“郡县制+六部制”。

郡县制，核心在于“中央集权+文官制度”，中央集权解决的央地关系的价值取向问题，以中央集权为主导，以皇权为最高象征，自秦朝始延续两千年基本稳定。过去人们常常集中于探讨“集权”的是与非，但却忽视了，产生集权“与否”的问题来源是“央地关系”。为何“央地关系”会成为一个如此突出而带有根本性的问题?因为“大国的治理，注定和小国的治理很不相同。首先是基本的制度，即宪制/构成(constitution)不同。例如，小国就不大会有什么地方割据或分裂的风险，也很难说什么中央与地方关系。而中国至少从西周分封诸侯开始，就一直有一个大致可谓‘中央与地方关系’的问题。”(苏力，2016：28)中央集权的政治功能，根本在于保障国家的版图统一，而国家的统一对百姓而言是安居乐业的前提条件，否则分裂必然导致内战，内战则百姓生灵涂炭。对于我们这样大版图、人口众、多民族、多宗教、区域差异极大的大国而言，维持统一无疑具有政治上压倒一切的优先性，也是任何执政集团先进与否的关键指标。对中华民族而言，郡县制的这一灵魂至今并不过时。由此，我们才能够理解为何中央集权对于我们这样国家的治理体系和治理行为是具有如此深厚的影响和心理基础，以至于今日依然规制着我们变革的基本方向和选择空间。一味倡导“多元”，显然是与这个“郡县”传统相去甚远，在实践中也很难成为各方的首选方案。

文官制度是中央集权的手段和方式，中央派遣流动的不可世袭的官员到各地就职实现治理任务，所以中国较西方更早实现了中央集权和文官制度，两者不是偶然的，而是内在的有关联性，这一点在过去讨论郡县制时常常被忽略，仅仅注意到其央地关系的价值取向，而忽视其催生的实现手段。六部制，解决的是部门关系，是农业社会治理的分门别类的精细化，代表着农业社会治理事务专业化的成熟和定型，自隋唐始延续了千余年，六部制的发达与早熟，本质上也是文官制度的成熟与发达。从科层制的角度看，郡县制代表“层”的问题解决，六部制代表着“科”的问题解决。由于郡县制在这个科层结构中占据核心位置，所以下文中除非特别注明，一般以“郡县制”代指整个“郡县制+六部制”的传统汉族农耕地区的国家科层治理体系。

(一)中央集权

从封建制向中央集权的郡县制过渡，在中西方历史上都出现过，并且都不顺利。只是相对而言，中国出现的较早并基本完成了这个过程。中国在整个春秋战国时期，从封建制向中央集权的郡县制过渡。秦朝打下了基础，汉初重新恢复半封建半中央集权的郡县制度，郡和国并存，国王多是刘氏家族子弟，后引起“七国之乱”，到了汉武帝时期逐步收权。此后历代王朝都有封王制度，实为半封建制度。晋朝建立以后封了八王，皇帝死后“八王之乱”。结果引发当时已经进入黄河流域的五胡趁机作乱，北方一百多年不得安宁，是为“五胡乱华”。然后汉政权被迫南移建立起东晋。北方动荡一百多年后进入少数民族拓跋氏建立的北魏，进而到北周一直到隋统一，只有三百多年时间。唐代，安史之乱以后地方势力也坐大，史称“藩镇割据”。九世纪初，柳宗元的名篇《封建论》就是总结这段历史经验。中国在宋代以后南北方关系逐渐变化，政治中心和经济中心远距离地分离了，此影响极其巨大。唐朝的藩镇格局，整个河北山东都是地方藩镇控制，中央缺乏足够的实力反制。京杭大运河开通的意义非常，沟通了南北，国家更便利从南方汲取赋税增强中央财政能力，此后中央可以调集足够的力量抑制藩镇。故唐以后，再无地方藩王可以造反成功，仅明朝的朱棣是个极偶然的例外。相对于西方中央集权的高度困难和不彻底，中国是比较特殊和幸运的，秦汉以后中央权力持续扩大，到宋代以后占据绝对主导地位，地方权力日渐式微。

尽管如此，新中国的缔造者毛泽东对于国家分裂割据的担忧从来不曾放松过。文革后期的1973年，“批林批孔”运动中毛泽东特别推崇柳宗元的雄文，“熟读唐人《封建论》，莫从子厚返文王”。毛泽东还在当年年底完成了八大军区司令员对调，让司令员们齐唱“三大纪律八项注意”歌，唱完以后就带着秘书迅速赴任了，为后来接班者奠定了国家统一稳定的基础，避免了历史上军阀割据的潜在风险。同时也要看到，新中国以来的六十余年中，中央与地方的关系变动一直处于波动之中。“一五”计划建立，中央权力和各部委权力极大，毛泽东感觉不妥，遂将权力下放。但又放得太彻底了，58年时地方上已出现诸多乱象。所谓“一放就乱，一乱就收，一收就死，不断循环”。改革开放的三十年，整体是中央向地方放权，以至于地方市县乡各个层级都有权力或能力把农民的土地聚集起来。这种状态的优点是高度竞争政绩，百强县、百强市的评比很受各地欢迎。缺点是各地的差异性扩大，而这样就使得中央统一的法规无法贯彻到各个地方去。十八大以来，中央对此再次进行调整，加强了中央权威性。

农业社会需要农民稳定地进行耕种，从剩余非常有限的千家万户中汲取税收维持上层建筑，进而保持整个社会的稳定。而郡县制恰恰具有定居的功能，这源于郡县制首先要“编户齐民”，即“地不动、户不动、人不动”，目的在于把人固定在土地上。“所谓‘编户’，是指正式纳入国家户口登记序列的人口;所谓‘齐民’，是说凡登记入国家户籍之中的人口，一律都是皇帝的臣民，原则上都要纳税服役，在这一点上，大家彼此彼此，不分你高我低。”(宋昌斌，2004：1)古代农业社会的流动速度比较低，人被固定在土地上后就定居了，税收也因此稳定了。楚汉之争时，刘邦可以胜出，就是因为有萧何提供稳定的后方财税兵员保障，打败了可以东山再起。萧何何以做到?因为当时关中平原和成都平原两地农业已比较发达，他们竭力打通两地的通道，战国时期秦国也是因为掌握这两个地方就具备问鼎中原的实力。萧何掌握秦国的所有户籍钱粮资料，其实只要掌握了户籍，就必然掌握赋税钱粮。民政部门的户口工作，就是为赋税服务的。那时关中平原和成都平原都比较肥沃，关中有足够能力供养中央的官僚管理人口，再有成都平原支持，实力极强。而项羽在没有一个萧何式的人物，缺乏足够的后勤和稳定的后方。