田国强：合理界定政府与市场、政府与社会间的治理边界

中国要解决“重政府轻市场、重国富轻民富、重发展轻服务”的“三重三轻问题”，实现民富国强，处理好政府与市场、政府与社会的关系，实现基于政府、市场、社会良性互动的国家治理体系现代化是关键。世界上没有纯粹的独立于政府之外的完全放任的自由市场经济。市场运行良好需要政府、市场与社会有效地耦合和整合。完全独立于政府之外的放任自由市场不是万能的，在许多情景下往往会失灵，如垄断、收入分配不公、贫富两极分化、外部性、失业、公共物品供给不足等，导致资源无效率配置和各种社会问题。市场经济可以分为“好的市场经济”和“坏的市场经济”，关键取决于政府与市场、政府与社会之间的治理边界是否得到了合理界定和理清。

在好的市场经济中，政府能让市场充分发挥作用，而当市场失灵时，政府又能发挥很好的弥补作用。好的、有效的现代市场经济是一种契约经济，是法治经济，受商品交换契约的约束，受市场运行规则的约束，受到信誉的约束，通过价格机制的作用和个体对自身利益的追求，实现资源的有效配置和社会福利最大化。法治对市场经济的作用有二：一是约束政府对市场经济活动的任意干预，这是最基本的；二是更进一步对市场起到支持和增进作用，包括产权的界定和保护、合同和法律的执行、维护市场的公平竞争等等，使得市场在资源配置中起到基础性和决定性作用，从而使得价格传递信息、提供激励和决定收入分配的三大基本功能得到充分发挥。

在坏的市场经济中，政府缺乏对于经济社会转型的驾御能力和充分的治理能力，自身角色定位不合理，非但不能提供本应承担的适应新发展阶段所必要的、足够的公共产品和服务以弥补市场失灵，造成缺位，而另一方面，由于政府在经济活动中的越位，过度地参与或干预经济，导致部门或私人利益压倒公共利益，使之政府作为公序、公益维护者的角色错位而引致大量的寻租、设租和腐败现象，使得社会经济的公平正义受到极大减损。其中，尤其值得警惕的是所谓“政府俘获”（State Capture）现象，即经济主体通过向政府官员进行非法和不透明的私人利益输送来影响法律、规则、政令和规制等的形成，使得该主体可以不经由市场环境下的自由竞争就将自身的相关偏好转化成整个经济博弈规则的基础，从而形成大量的能够为特定个体产生高度垄断利益的政策安排。这就失去了法规治理应有的中立性和公正性，其背后则是以巨大的社会成本、政府公信力的下降以及经济活动中的巨大激励扭曲作为代价，使得公共选择中的局部有效率而非整体最优的均衡得以长期延续，社会福利也由此受到极大的缺损。

因此，在政府、市场和社会这样一个三维框架中，政府作为一种制度安排，有极强的正外部性或负外部性，既可以让市场有效，成为促进经济发展的动力，实现科学发展，也可以让市场无效，导致社会矛盾重重。那么，如何合理界定政府与市场、政府与社会的治理边界？这里就涉及到两个层次的问题：

第一个层次是治理边界的界定。我们首先要知道政府与市场及社会之间的合理边界在哪里。市场有效和社会规范的必要条件是需要一个有限而定位恰当的有效政府，这样政府的合理定位至关重要。其原则就是，市场能做的让市场去做，市场不能做或做不好的，政府才发挥作用，单独或者是与市场一起来解决市场失灵的问题。归纳起来，政府的基本作用就是两条、四个字：维护（如维护市场秩序，保证合同及各种法规得到严格执行）、服务（如前面提到的基本的社会救济制度就属于服务的范畴，中国做得还很不够）。

第二层次是主次之分。谁是关键？答案是制度。我们一旦知道它们之间的边界后，还需要理清。那么，谁去理清呢？由于政府是主体，市场是客体，社会也是客体，从而当然也就是要靠作为主体的政府去做，去理清。政府、市场和社会，三者正好对应一个经济体的治理、激励和社会规范三个基本安排。那么，谁能规范主体，也就是政府的定位呢？法治。这样，法规治理是最关键、最根本的，它奠定了最基本的制度环境，具有极强的正负外部性，决定了政府定位是否适度，从而决定了市场激励机制的效果和社会规范形成的好坏。

人们可能会问，政府及其部门愿意去限制自己的权力吗？一般来说，当然不愿意去限制自己的权力，从而在中国现有国体之下也需要对权力进行划分，行政部门、立法部门和执法部门要各司其职。只有从规范、制约和监督政府权力的制度、法治和公民社会这三个维度的综合治理着手，合理界定好政府与市场、政府与社会治理边界，才能同时解决好效率和社会公平正义的问题，才能从根源上根除腐败和行贿受贿现象，建立起健康的政府、市场、社会、企业及个人关系。这样，它们之间应当是良性互动的关系，惟其如此，政府方才可以不断通过法律法规的制定及执行，强化市场方的效率、效能。

现代市场经济制度下的政府基本职能与作用

界定好政府与市场、政府与社会之间的治理边界，并理顺它们之间的关系，首先需要清楚政府在现代市场经济中发挥的作用。在现代市场经济条件下，政府最基本的职能、角色和作用可以用两个词来高度概括，就是前面也提到的“维护”和“服务”，也就是制定基本的规则和保障社会秩序的稳定，供给公共产品和服务。正如哈耶克所指出的，政府的职能有二：一方面，政府必须承担实施法律和抵御外敌的职能；另一方面，政府必须提供市场无法提供或无法充分提供的服务。同时，他也指出，必须将这两方面的职能和任务明确地界分开来，“当政府承担服务性职能的时候，我们不能把我们在政府实施法律和抵御外敌时赋予它的权威性也同样赋予它”[1]。这就要求政府除了承担必要的职能外，还要向市场和社会分权。美国历史上最伟大的总统之一林肯对政府职能的界定概括得非常精辟：“政府存在的合法目的，是为人民去做他们所需要做的事，去做人民根本做不到或者以其各自能力不能做好的事；而对于人民自己能够做得很好的事，政府不应当干涉。”[2]具体来看，一个政府在现代市场经济中的基本作用有四个：

（1）提供公共产品和服务，维护国家安全和社会稳定。中国30多年的改革开放之所以能够取得成功，一个非常重要的原因就是国家强大，社会稳定。实际上，政府最基本的作用就是，有外来侵略时需要军队保卫国家国土，社会不稳定时需要警察来维护社会安定，提供其他公共产品，如公共图书馆、公共设施、公园、水利大坝等。

（2）让市场有效而公正的运作。让市场更有效，政府就必须发挥裁判的作用，制定一系列让市场有序运作、有效运转的规则。为了让市场有效，就应该充分发挥人们的积极性，给人们更多经济上的选择自由，同时能够公平交易，保证交易的顺利完成。也就是说，作为一个有效政府，它必须在市场能有效运作时，不要干预，至少是必须减少干预。前提是，它必须首先是一个有限政府。这个问题会在后面细述。

（3）政府在市场失灵时发挥作用。现在从理论到现实大家都看到了市场失灵问题，如，垄断、外部性、公共产品、信息不完全，自由市场并不总是能够导致以社会有效价格生产社会有效数量的产品，这就要求政府在解决问题的时候，单独或与市场结合发挥更大的作用。市场失灵还包括微观经济的无效率和收入的不平等：在处理人与自然之间和谐问题时，包括治理环境污染、环境生态保护、水利建设时必须依靠政府规制和监管；在处理人与人之间和谐问题（如收入差别过大，民事纠纷等）和人与社会之间和谐问题（如对失业、老人、低收入等阶层进行救济或社会保障，公共卫生保健、国民基础教育、不完全竞争、垄断）时，市场也会失灵。

（4）政府作为经济人有时也参与到具体的经济活动中。也就是说，政府也会作为投资人，作为生产者，也作为消费者，参与到市场经济之中。政府参与经济有时是为了国家安全，而不是单纯从经济效率和追求利润的角度来考虑，比如国防工业；有时是为了掌握国民经济命脉，比如航空、铁路、矿业。同时，这种规模经济的行业很容易形成垄断，政府希望垄断利润为国家所有，就需要国家作为投资人。政府为了保证规模经济的优势，就只能由自己作为提供者或者把它外包出去，如美国提供电力或能源的公用事业公司，在一个城市只有一家企业进行生产，但由政府定价。

根据政府的这四个基本作用，我们可以看出，政府具有双重身份，既是强制性机构也是经济人。作为一个强制性机构，国家垄断强制力有两个基本作用：对内保证合同和法律的执行，制定法律，征得税收；对外保证国家的安全。合同的执行包括私人之间的合同和公共合同。政府获得税收，不需要与别人交换，是无需给予回报的索取。这样的强制性具有垄断性。作为一个经济人，政府占有资源，雇佣劳动力，有大量的消费，同时也生产出许多物品，既包括国防、警察之类的公共物品，也包括私人物品。但是，政府又和一般的经济人有非常大的不同，它拥有行政权力而且规模往往非常大，往往能够产生行政性垄断。

这样，政府既是规则制定者，又是“裁判员”，还是“运动员”，这三重身份之间必然存在着冲突。那么，如何协调这个冲突？合理划分政府、市场与社会的边界就成为关键。凡是市场和社会能做好的，就交给市场和社会去做。如在竞争性的行业，就让市场充分发挥作用，只有在市场失灵的时候才需要政府或社会发挥作用，单独或者是与市场一起去解决市场失灵的问题，比如收入不平等的问题。同时，政府也要充分发挥社会自我治理的作用，不要以一种过度的父爱主义，好心却往往办了坏事。

基于以上分析，政府实际上同时扮演着三重手的角色：第一种手是无为之手，只要市场不失灵，政府就不要去干预经济；第二种手是援助之手，当市场失灵时，政府需要提供诸如社会保障制度、卫生健康制度等，使社会福利最大化；还有一种是掠夺之手，政府可以利用强制力来实现自身利益，历史上和现实中不乏以苛捐杂税过度掠夺的例子。如何最大限度地缩减“掠夺之手”的角色，强化“无为之手”和“援助之手”的作用，是一个重要课题。

需要指出的是，在考虑政府和个人行为及其活动时，首先要区分常规情境和非常规情境。非常规情境就是突发的天灾人祸，如地震、洪水、台风、战争、社会动乱等。在这样的突发事件下，人的自利行为假设会失灵，政府和个人行为都可能成为非经济人，可能会表现为大公无私行为。面对战争，会为了国家安危、民族存亡而抛头颅，洒热血，不惜献身；面对天灾，人们也会投身于抗灾救人的活动中去，奉献出自己的钱财。但是，天灾人祸这种突发事件一般都是暂时的，短期的，一旦时间变长，人们又会重新表现出经济人的行为，也就是所谓“救急不救穷”的说法。在常规情况下，假定经济人是理性，其风险最小。当然，随着思想的慢慢进步，人的思想可能会改变，到最后，经济人假设也许就不成立了。如果我们把这个区分弄清楚，许多问题就比较容易理解了。因此，我们主要只是针对正常环境（可能非规范）情形下来讨论政府与市场关系。

当然，一个好的、有效的现代市场经济和国家治理模式还需要一个具备较强的利益协调能力的独立、自治公民社会作为辅助性的非制度安排，否则，就会导致市场经济活动的各类显性和隐性交易成本都非常大，社会最基本的信任关系难以构筑。

总之，只有合理界定和理清了政府与市场、政府与社会的治理边界，才能建立好的、有效的市场经济制度，实现效率、公平与和谐发展。当然，转型到有效的现代市场制度往往要有一个过程，由于各种约束条件，不能一步到位地理清政府、市场与社会的治理边界，往往需要制定一系列过渡性的制度安排。但是，随着转型的深入，原有的那些过渡性制度安排的效率就会出现衰减，甚至完全退化为无效制度安排或负效制度安排。如果不能适时适度地不断理清政府与市场、政府与社会的治理边界，反而将一些临时性、过渡性的制度安排（如政府主导经济发展）定型化和终极化，就不可能造就有效市场和构建和谐社会。随着现代经济学的发展，它的分析框架和研究方法，对如何合理界定和理清政府、市场与社会的治理边界，如何进行综合治理等方面的研究，发挥了不可替代的作用。