「黄靖:中国改革面临的六大挑战与选择」正文
【摘要】中共面临的根本挑战中,首当其冲的是如何管理好其党员干部队伍。古今中外,对官员管理的失控,是大国政权垮台的根本原因。中共现有8200余万党员。但如何有效管理中共党员干部,却成为日趋严重的问题。改革干部管理体制,有效管理党员干部,不但关系到改革成败,更事关执政党生死存亡。
中国的政治改革势在必行。改革与革命的本质区别在于,革命是一场自下而上的政治运动,"不破不立",在彻底摧毁现行体制的基础上建立新的体制;改革则是自上而下的、循序渐进的改良运动,"不立不破",在新法未立、旧法不除的秩序下,完成政治体制的和平转型。
这也正是改革的困境所在。一方面,改革的根本原因,就在于现行政治体制和治理方式难以为继,必须进行全面的制度性改建。否则,必将引发溃乱以至革命。另一方面,为了确保改革成功,必须维护现行体制的合法性和政府治理的有效性。否则,改革未行,动乱先至。因此,任何成功的改革,都必须充分认清目前面临的根本挑战,在不削弱政府治理能力的前提下,把握轻重缓急,坚定不移、前后有序地完成改革。
当前,中共面临的根本挑战中,首当其冲的是如何管理好其党员干部队伍。古今中外,对官员管理的失控,是大国政权垮台的根本原因。天灾人祸、外敌入侵、内部造反只不过是崩塌的诱因。以两个显例为证。其一,苏联。20余万布尔什维克,领导1917年的革命成功;200万苏共党员,是1941-45年卫国战争中的中流砥柱。至上世纪80年代末,苏共党员人数已达2000余万,几乎占总人口的9%!然而,苏共中央对自身"执政党"的掌控却有名无实。中上层党员干部异化为一心为私的特权阶层;基层党员管理散漫,不知党为何物。"执政"的苏共党员,成为侵吞国有资产、推动苏联解体的先锋队。最后埋葬苏联的,恰恰是以叶利钦(耶尔辛)为首的前苏共精英。
其二,明王朝。在中国历代王朝中,明朝最为重视官员管理。除了各种典章制度,更有锦衣卫和东厂在皇帝的亲自掌控下,监管官员。但到了明朝末年,尽管东厂耳目遍天下,手段恶古今;崇祯也算是励精图治,但对自己的官员却是完全失控。面对农民军和满人入侵,对内调度失灵,对外征伐无序,终于垮台。
中共现有8200余万党员。但如何有效管理中共党员干部,却成为日趋严重的问题。改革干部管理体制,有效管理党员干部,不但关系到改革成败,更事关执政党生死存亡。
中共面临的第二个根本挑战是中央与地方政府的关系。随着改革进程的深入,中央与地方的关系也日趋紧张。地方政府必须为当地的经济发展和社会稳定负责,却没有自己独立的财政收入--中国是地方政府没有独立财政收入的唯一大国。因此,中央投资、(通过中央政府的平台)借债、卖地是地方政府获得资金的唯一来源。随着市场经济的不断发展,地方政府对中央的财政依赖扭曲了双方的经济以至政治关系,使得双方在利益上的矛盾长期得不到合理解决,越来越成为中国持续发展的一个桎梏。
中央与地方关系的扭曲,进一步凸显了中共面临的第三个根本挑战:集权与分权的矛盾。采纳市场经济是改革开放取得巨大成功的主要原因。促进市场经济的发展必须分权,使在第一线运作的厂长、经理能够根据千变万化的市场,及时调整自己的策略。因此,经济改革的过程其实是一个分权的过程。但是,中共一党领导的政治体制,则必须通过集权来保持政策和治理的有效性。政治上的集权和经济上的分权,形成了长期难以克服的两难局面,成为中国进一步发展的瓶颈。
第四个根本挑战是日益拉大的分配失衡,并由此导致社会最基本的公平与正义的沦丧。这其中有政策因素,但主要原因是经济结构的长期失衡。由于多年来以投资拉动经济发展,使经济发展中的三个要素--资金、科技和劳力--中资金的比重长期高居不下。其结果,那些从事金融、投资和资本密集型产业的人群,掠获了经济快速发展的大部分成果,而劳力的酬劳则长期低迷,科技也长期被"山寨"掠夺。
因此,要从根本上解决分配不公,必须实现经济转型--这是目前中共面临的第五个根本挑战。靠投资拉动的经济增长不可持续。只有提高科技和高品质劳力的投入和收入,才能从根本上完成中国经济从投资型经济,向生产消费型经济的升级换代。
第六个根本挑战是社会民主转型的挑战。经济现代化给人们带来了两个前所未有的好处:其一,是个体的经济独立性,比如妻子离开丈夫也能独立生活,年迈的父母无需子女供养,也能靠有养老金安享晚年--所有这些在一个传统的农耕社会中是难以想象的。其二,是现代化将人们最重要的经济资源,从脚下不可移动的土地,转换成可以随身携带的知识和技能,人们因而有了完全的社会经济能动性。其结果,是以"忠孝仁义"为核心理念的"臣民"价值观,被以"平等、自由、独立"为核心理念的"公民"价值观所取代。而政治参与则是一个公民不可让渡的权利、责任和义务。正是有了广泛的政治参与的要求与行动,才成就了现代的民主政治。如何满足不断高涨的政治参与的要求,而又不危及社会的根本稳定,是中国是否完成社会转型、建成一个开放、多元、民主的现代社会的关键。
显然,应对这些挑战是政治改革的要务。其中当务之急,是必须改革干部管理机制,管理好中共的干部队伍。否则,任何改革措施都注定要失败。同其他国家的政府体制一样,中国的干部管理机制有三个组成部分:选拔(奖励)、监督、惩罚,分别由组织部,纪委和司法系统负责。但中国的特点,是党纪国法内外有别,三个部门各行其是。尤其是干部管理制度的纵横交错--组织、纪检、司法部门的纵向管理与横向领导--更是管理不力甚至失灵的根本原因。其结果,一方面是日常腐败无人问,因为各地纪检司法部门要服从地方中共党委领导;一方面是出了大事找中央,因为只由中共中央纪委甚至中央领导才能压过地方权势。消极腐败要么累禁不止,要么一动而惊天下。
在政治改革中,干部管理机制中的纵横交错必须要打破。要在选拔、监督、惩罚三项机制中,全方位地加强纵向领导和管理,消除横向控制。在中央集体领导制度下,加强干部的纵向管理,进一步完善并规范中央集体领导中对选拔、监督、惩罚三项机制的分工负责,从而促进和巩固最高决策机制中权力的分配和制衡,加强权力的制度化和权力运作的透明化。
只有通过改革干部管理机制、有效地管理好各级干部之后,才能够放手实施其他改革措施。其中,改革和完善税收制度是应对其他挑战、切实深化改革的关键。首先,只有通过税收改革,才能从根本上解决地方政府的独立财政收入问题。在所有的现代化国家中,房产税和消费税是地方政府的主要财政来源。实施并完善这方面的税收制度,不但能使地方政府有独立稳定的财政收入,从而为理顺中央与地方关系打下根本的经济基础,缓解政治集权与经济分权的矛盾。更重要的是,它能改变各级政府的政策行为方式,敦促他们一方面为自己的经济政策和行为负责,一方面更切实际地接受纳税人的监督,对纳税人负责。
其次,以房产税和消费税为中心的税收制度改革,将在从根本上推动中国消费和分配结构的重建,从而为改善分配不均,促进经济转型起到积极正面的作用。
再次,合理完善的税收制度有助于中国社会的民主转型。现代经济社会的一个标志,就是中产阶级是政治参与的主体。而在法制基础上的合理税务体系,不仅确保中产阶级的财产不受侵犯,也是中产阶级履行公民义务、积极参与政治的根本保障。而中产阶级积极参与政治的根本动力,并不是所谓的理想与信仰,而是要保证自身的权利和利益不受伤害。正因如此,他们不想破坏稳定,因为稳定是他们靠知识和技能求生的根本保障;他们并不一定要颠覆和夺取政权,但却坚决要求有监督权力运作的权力。
坚决积极的政治参与、理性务实的权利要求、见好就收的妥协方式,是中产阶级参与政治的基本表现。中国不久前的乌坎事件就是一个典型的例子。事实上,通过合理税收制度来规范政府--尤其是地方政府--与纳税人的政治互动,是发达国家维护稳定的成功经验,他山之石可鉴。
要切实改善分配问题,推进民主转型,中国政府还应该在两个相关的具体问题上积极推动改革措施。其一,结合中国"城市化"的发展计划,积极实施"居者有其屋"。这不仅是一个可持续发展的经济政策,也是一项重大的改革措施。这一点,是新加坡经验中最值得借鉴的。"居者有其屋"减低了人口的流动,使政府更便于管理,从根本上解决大量流动人口对社会稳定的潜在危害。更重要的是,"居者有其屋"促使中产阶级社会的形成与发展,为以后的政治改革奠定了稳定的社会基础。
其二,在城镇人口相对稳定的前提下,切实加强人民代表大会制度的功能和职责。可以借鉴新加坡经验,将居民委员会和人民代表大会制度有机结合,使人大代表以居委会为依托,代表政府定期接待居民,代表他们就其关切的问题和要求,与各级政府机构交涉沟通。在真正履行人大代表职责的同时,也改变社会管理方式,扩大有序而理性的政治参与,促进中国社会的积极转型。
【注】作者是新加坡国立大学李光耀公共政策学院教授、亚洲与全球化研究所所长。本文写于2012年。