金太军 张振波：论中国式协商民主的分层建构

【内容提要】 协商民主致力于建立多主体间平等沟通的平台和机制，使人们在浓厚的民主参与体验中实现个体偏好的转变和汇聚，而非简单甚至粗暴的“被代表”和“被聚合”，正是在这一过程中协商民主实现了对传统民主形式的超越。作为一种民主范式，中国式协商民主应基于系统性和统驭性的视角，通过顶层政治构建重塑协商民主的制度基础，中层政策创制提升协商民主的主体效能，并以基层治理民主开辟协商民主的实践进路，从而以多元化、多中心的社会治理模式有效应对现代异质性社会的复杂治理需求。

【关 键 词】民主政治建设/协商民主/建构路径

一、问题的提出

一直以来，如何将公众差异化的利益诉求和分散化的维权策略整合在政治决策结构之中，是政治体制改革和民主制度推进的焦点或者说困境。在中国社会结构撕裂式解构、文化发展多元主义以及不平等愈演愈烈的现实情境中，如何跳出西式民主“以选举为底线”①和“以精英为主体”②的形式教条而建构中国特色的社会主义民主政治模式，致力于实现在政治议程中吸纳公共意旨的最大公约项、在资源匹配和实现方式上寻求公共利益的最大公约数，并在政策效果上体现公共诉求的最大公约度，便成为推进民主政治改革的题中要义。

有学者指出：“在中国民主政治发展强调效率、不主张政治多元化的大趋势下……未来中国民主政治建设中民主程序的价值偏好就很自然地会趋向协商性民主”③。这是因为，在民主政治本身的价值取向和制度架构的基础上，中国协商民主致力于实现主体间的平等沟通，无论是作为“政策难民”的弱势群体，还是“主导政策”的精英群体，都能基于协商民主的对话平台及机制展开自由且充分的政治参与，从而在公众浓厚的民主参与体验中，促成政治过程的民主性和政策结果的公共性。这一民主政治实践的内在逻辑在于，在公共政策的制定过程中，公民能够在能量聚合和话语均衡的政策场域中自由平等的讨论、对话和争辩④，并最终达成共识，从而作出具有最大公约度和集体约束力的决策。正是在民主实践真正实现了公民偏好的转变和汇聚，而非简单甚至粗暴的单向度的对其进行代表和聚合的过程中，协商民主实现了对传统民主形式的超越。

事实上，作为我国民主政治建设的发展方向与路径选择，协商民主不仅指涉抽象的价值规范(作为我国社会主义民主本质的外在制度体现)与基本原则(寻找政治议程中的最大公约项和政策结果上的最大公约度)，而且涉及具体的民主程序安排(既包括保障公民自由平等的政治参与权利的制度安排，又包括制度之外的激发民主潜力的参与渠道)，其内涵的丰富性和实践的规定性远远超过一般的民主形式，因而学界渐趋将协商民主视为一种新的、形成中的民主范式。基于民主范式的观察层面和分析体系，就可见协商民主不仅指明民主价值目标以及实现这些价值目标的程序和路径，而且还指明他们需要解决的问题的性质，那么，就有可能和有必要将协商民主的目标、原则和条件放置于一个相互衔接、互为因果的整体中来理解。这样的整体不但涵括传统社会中自上而下和自下而上并行的双轨政治体系⑤，更涉及国家建构与公民有效政治参与的互动关系，“无论是理念的提出、还是制度的设计、抑或是实践的推进，都必须从具体的国情出发，坚持实事求是、纵横结合、多层推进的原则”⑥。换言之，协商民主的建构绝非单一层次、某一领域或个别主体所能承载和完成，而应基于系统性和统驭性的视角，通过顶层政治构建、中层政策创制和基层治理民主来探求具体建构路径。

二、中国式协商民主的建构路径

每种民主范式从发育、成形到成熟都不是一蹴而就的。中国式协商民主致力于实现最广泛的公共协商和最有效的政治参与，强调促成最大公约数的利益分配方案，实现长效社会稳定和社会发展。而要实现上述目标，中国式协商民主的实施应有清晰的建构路线图。从中国式协商民主的逻辑框架看，应从三个层次实现建构进路：

1.顶层政治构建：重塑协商民主的制度基础

正如杰克•奈特(Jack Knight)所言，“对于集体利益的重视，是基于社会制度在我们生活中的中心价值。如果没有社会制度，构成社会生活的无数互动，即使不是完全不可能实现，也会变得非常困难”⑦。从根本上讲，实现国家与社会的良性互动、扩大公民的民主参与，首先应明晰并完善政治体制与制度安排所赋予的民主空间或潜在的民主能量，使公共权力的合法性基础由个人魅力或威权政治走向民主法治，否则公民参与的制度性保障缺失就会导致持续性的参与萎缩⑧。在协商民主的话语体系中，制度基础或制度保障的失场就直接表现为自由公正的协商制度和协商程序的匮乏，这不仅影响到协商民主参与的广度和深度，无法把与公共事务具有利益关系的公民广泛吸纳到体制化的协商渠道中来，更无法形成具有广泛代表性和高度认可性的理性共识，而且还可能影响公民对协商民主效能和内含的正义的信任，加剧政治冷漠⑨。因此，中国协商民主要实现全社会范围内最广泛的公共协商，就必须完善制度基础的系统建构和体制框架的顶层设计。

20世纪以来，对公共行政的理性和工具性的主张和强调甚嚣尘上，直接催生了以等级序列、权力关系、制度规章为核心要素的科层制度体系的建立和普及。如果说科层制尚能在相对静态、单一且平衡的社会结构中保证政府效率及维护社会刚性稳定的话，那么伴随着利益主体的多元化、社会关系的复杂化以及可得信息的庞杂化，僵化的科层体系显然难以应对现代政治过程中行政决策的碎片化和决策主体的多元化，无论是政府还是社会都只能呆板地恪守科层体系所框定的职能分工与等级地位，个体的协商潜力逐渐消弭。因此，建构协商民主模式，如何突围科层体系是关键。对此全钟燮(Jong S.Jun)曾做出方向性的论证。他指出：“随着公民社会能力、网络化和沟通结构的扩展，科层统治的观念已经逐渐转变成为公共领域内多方面的互动，这种多方面的互动过程以话语体系为导向，具有非等级、水平性、合作性的特征”⑩。在中国场域内的具体建构路径，则应超越建立或完善民主机构的简单思维，实现从以职能分配、按部门设置机构和规则为标志的传统意义上的治理向以目标、伦理原则和具体工作机制为主要内容的全新治理模式(11)、从“民主国家”向“民主社会”的转变(12)。在这种全新的治理模式下与“民主社会”中，协商民主进程中公共意志的形成过程将沿着多元轨道进行，既包括类似于代议民主式的“殿堂式”政治轨道，也包括中观的政府与公民间的类似公共政策听证会的互动平台，又包括微观的不具有正式形式的“街头闲谈”。在协商民主所塑造的建制化交往程序的规约下，社会个体的个性将更好融入到社会的共性之中，个性并未消弭，共性却会在社会整合中日渐凸显。

对参与治理模式的政治实践的强调，并不意味着全盘否定现行政治制度的民主效能，因为“民主行政既要求效率，也要求效果，只要有助于改善人类活动进程和维护公共利益，这种制度上的解决方案就不应该被拒绝”(13)，更何况在社会主义民主政治中形成、完善和发展的中国协商民主，在广泛性、包容性、规范性和实践性等方面都显现出西方协商民主所不具有的比较优势(14)，因而可以通过针对性的调整和修正，激活现存制度的协商存量：其一，党内民主作为国家核心政治权力内部民主的概括和体现，直接决定了社会民主的程度和范围，因此要发展党内民主、激活党内民主的协商潜能，完善党内民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度与程序建设，保障党员的民主权利，同时要强化党员个体的修养和能力建设，提升党员的“民主自制”(15)能力；其二，人大代表在行使代表功能时，往往因角色模糊、利益多元、责任重叠和行动受限等难题而导致代表性的缺失问题，因此应深化代表制度改革，有力提升人大代表的代表性，化解代表性危机，这是人大代表提升代议效能的关键；其三，兼具政治民主与社会民主双重民主属性的人民政治协商会议也应在新时期实现功能重点的转变，弱化政协的准立法性、准行政性、准司法性等政治民主功能，强化议政协商、民主监督和咨询参谋等社会民主功能，建设民主、高效的现代中国政权体系(16)。当然，激活协商存量的关键还在于将抽象的原则性制度设计转变为可依循的操作程序，从而真正实现制度设计的实践价值。

2.中层政策创制：提升协商民主的主体效能

彼此认可甚至相互一致的利益诉求，以及建立在统一价值标准与行为规范基础之上的共同的核心价值原则，是主体间平等理性地展开对话、形成共识并最终达成妥协性结果的利益与价值基础。其对于促成中国式协商民主的意义就在于：首先，在仍然存在“累积性不平等”(17)的中国社会中，人们所处的社会阶层及所拥有的话语权力是由其所占有的排他性资源决定的，利益的分化必然会放大社会阶层的间性距离和话语权力的“马太式”集聚，从而使得一致性结果的达成常常建立在利益主张的妥协甚至屈从的基础上。其次，在中国倒“丁字型”社会结构(18)中，人们对于政策议程的影响力是沿社会阶层而向上集中分布的，而“如果人们认为其所作所为无足轻重……不能有效的改变结果，那么他们就不大可能介入政治”(19)，这种“失望”的情绪使社会个体的政治效能感普遍弱化，逐渐失去了对公共事务的参与兴趣。最后，利益的分化也会诱致价值原则的趋离，因为同一阶层的人们必然会在相似的生活习惯、思维方式和行为准则中产生出特征鲜明的、打下深刻等级烙印的阶层价值和文化，层级距离的拉大也会导致社会价值文化的巨大差异，而异质价值文化的不可通约性一般而言则直接成为协商的最大障碍，因为“某一文化的支持者，往往把他们的政治要求看做是关系到原则……关系到文化保持和团体生存的大事，认为这些要求至关重要，不容妥协”(20)。从而使因日趋加剧的利益分化以及价值差异化而致的主体效能降低，导致协商民主失去构建的根基。

因此，正如全钟燮所说，“协商对话式民主、公民参与规划都是建立在社会实践基础上的行动过程……在这一协商、对话的过程中，最大限度地降低层级关系而发展平行合作关系，促进交往行动和主体间的相互理解是极其关键的一步。”(21)如何从根本上缩减社会阶层的间性距离，实现话语权力的公平分配以及公民之间的政治平等，便成为实现协商民主的根本之策。然而，改革开放以来，政府一度囿于经济建设型财政体制，专注GDP数据的显性增长，在住房、医疗、社会保障等方面过度迷信市场机制的效能，导致政府“缺位”，“先富带动后富”的改革设想日益湮没在贫富差距扩大的现实中，社会阶层距离持续拉大、利益群体极化现象愈发突显，社会公众日渐失去他们彼此分享的意识和共同认可的价值，民主协商难以形成。诸多国家和地区的发展经验已经表明，“事实不允许我们把经济政治建设分为截然两事而规定先后的程序；政治建设与经济建设须兼程并进，双管齐下”(22)，如何通过政策创制实现改革成果的普惠，并着力实现这种经济增长的社会和政治功能，便成为提升协商民主主体效能的决定性因素。

事实上，改革开放的政策安排绝非单维度的以富民强国为目标的“单兵突进”，而是多方面的以治国理政为价值的“整体推进”；改革开放的过程也不能一味对公众“画饼充饥”，必须要适时进行政策的调整，让经济增长拥有“灵魂”的陪伴。这里的灵魂应是政府政策的公共性回归，这里的适时改革则是公共利益实现平台的转型，即从经济建设型财政转型为公共服务型财政，从而能够利用改革开放产生的收益去补偿那些在正常市场运行中遭到忽视的人群，实现利益分配的从精英主导到全民普惠的帕累托改进(23)。然而，即便我们实现了帕累托最优的收益分配形态，民众就会自然地提升其政治参与的主体效能吗?在消费主义盛行的社会中，这令人怀疑。因为大量研究表明，一旦人们获得了一个相当适度的消费水平，收入与消费的进一步增长就不再会带来幸福感的增加(24)；同时经济的增长却刺激着民众对政府能力、社会机会生活环境等方面的价值期望以更快的速度增长(即戴维斯解释革命起源时所提出的“J曲线”理论)(25)，