徐勇 贺磊：培育自治：居民自治有效实现形式探索

【内容提要】 伴随新兴城市的大量崛起和城市的快速发展，有效的城市治理日益紧迫。居民自治因其内在的价值在城市治理中居于重要地位，同时它也需要建立在一定历史下的有效实现形式。我国居民自治进程分别经历了吸纳型、建构型和内生型三个阶段，总体上自治发育很不充分。要推进居民自治，需要根据利益相关、地域相近、文化相连、规模适度和便于自治的原则，探索多层次、多样式、多类型的居民自治实现形式，建立起政府治理与居民自治的良性互动，将自治纳入到法治的总体框架，通过协商民主的方式推进居民自治。

【关 键 词】自治/居民自治/实现形式

当今中国正处于迅速变动时期，在经济社会发展充满活力的同时，对一个变动中的社会进行有效治理无疑成为重大问题。伴随大量现代工商业城市的崛起和愈来愈多的农村人口进入城市，城市治理现代化日益紧迫。城市治理是多种治理主体相互作用的结果。其中，居民自治是城市治理体系的重要构成要素。尽管作为我国居民自治载体的居民委员会已正式产生60多年，但居民自治进程与城市化及其城市治理现代化远远不相适应。近些年，在城市治理中，政府治理和社区治理居于主导地位，居民自治的发展相当有限。其中的重要原因之一是居民自治的有效实现形式还有待探索。2014年中共中央1号文件提出，探索不同情况下村民自治的有效实现形式。这一提法同样适用于居民自治，甚至对于居民自治更为紧迫。本文试图对在城市治理中培育自治及其居民自治的有效实现形式问题作一些探讨。

一、城市治理与居民自治的内在价值

城市是国家的伴生物。如果说国家是人类迈入文明的门槛，那么，城市则是人类文明的结晶。马克思曾经对现代城市与农村进行了对比，认为：“城市已经表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中这个事实；而在乡村则是完全相反的情况：隔绝和分散。”①

与乡村的分散性相比，城市的特性在于集中性。正因为如此，自人类的远古时期开始，城市便成为国家统治的堡垒。“随着城市的出现，必然要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，必然要有公共的政治机构，从而也就必然要有一般政治。”②城市人口主要是从事政治统治及为其服务的人口。城市治理主要是政府治理，即由政府行使治理权，建构森严规范的统治秩序。一般人口的自主性很小，且基本上缺乏自我治理的空间。

相对政治性城市，古代西方产生了一些工商性城市。这些城市的人口主要是从事工商活动的市民。他们有一定自主活动的可能，并形成居民参与治理的城市治理体系，如古希腊时期的城邦制。进入中世纪以后，在封建社会的缝隙里出现一个个工商业城市。这些工商业城市的人口主要由所谓的自由的“市民”(相对农村人口的农奴而言)组成。他们为了获得从事工商业活动的自由，以各种方式从统治者那里获得自治权，由此形成自治性城市。“自治市的自治民从一开始就表现出自治和独立。”③相对农村而言，“城市空气使人自由”。④在这些城市里，每个市民在人格上都是自由自主的，享受参与城市治理的平等权利，遵守各种自我约定的契约，以形成城市治理秩序。由此可见，居民自治是与工商业城市的崛起相关的。

与西方海洋商业文明相对，中国是一个典型的内陆农业文明国家。在漫长的历史上，农业是主要产业，城市一直是政治统治的堡垒，城市的工商业及其人口高度依附于政治统治者。黑格尔因此直接将中国城市称之为“政治建筑”。⑤城市治理完全依赖于政府治理，居民自治的因素极少。“城市空气使人窒息”。这种格局与西方完全不同。正如韦伯所说：在古代中国，城市“主要是理性行政的产物”，“‘城市’就是官员所在的非自治地区；而‘村落’则是无官员的自治地区”。⑥

“现代历史是乡村城市化”。⑦“城市的发展是衡量现代化的尺度。”⑧进入20世纪以后，中国开始由农业国家向工业国家转变。特别是改革开放以来，中国的工业化、城市化加速，现代工商业城市大量崛起，城市人口急剧增长，有效的城市治理日益紧迫。长期延续的政府治理传统及其为迅速应对城市治理的紧迫问题，中国的城市治理主要依靠的是政府治理，而居民自治发育和发展相对落后，无法适应城市治理现代化的需要。

为什么城市治理现代化需要培育居民自治呢？这在于居民自治的内在价值。自治是指“某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态。”⑨自治与他治相对而言。当国家产生以后，自治便处于国家治理体系之中，反映国家治理主体之间的关系，具有相对独立性的特殊地位。从国家的特性看，国家垄断着合法的暴力，拥有大量治理资源，是国家基本秩序的制定者和守护者，作为国家组织的政府因此成为国家治理的主体。但是，国家是由多个层级的地域和全体国民构成的政治实体。地域和国民在国家治理中也扮演着重要角色。地域和国民的自我发展能力强，国家发展能力也强；地域和国民自我管理能力强，国家治理的稳定性也强。从世界历史看，地方自治体制可以在中央与民众之间起着缓冲作用，较少有民众与中央政府之间的冲突，如印度。在实行中央直接管辖的郡县体制的古代中国，由底层民众直接推翻中央政权的王朝更迭成为周期性现象。而基层社会自治则可以以社会力量补充国家治理之不足，及时修复国家治理的断裂。古代中国的根基在乡村，稳定和持续的基础在乡村自治。随着现代城市和现代国家的兴起，国家治理能力空前强大，一直渗透到地方各领域和社会生活各个方面。但与日益复杂和多样化的社会相比，国家治理能力总是有限的，政府不可能包办所有社会事务，更不可能做到所有人满意。愈是城市社会，愈是如此。亨廷顿因此认为，“政治越是变为城市化的政治，它就越加不稳定。”⑩

在城市治理中，居民自治扮演着重要角色，有其内在的特殊价值。一是获得自主性。自主性是行为主体按自己意愿行事的动机、能力或特性，包括自由表达意志，独立做出决定，自行推进行动的进程等。自主性是人类持续发展的源泉，也是自治的前提。在国家和社会治理中，居民通过自治不断获得和建构起自主性。我国将居民自治组织定义为居民自我管理、自我服务的组织，突出“自我”，便体现了自治中的自主性价值。二是培育自力性。自力性是依靠自己的力量和尽自己的力量从事某一事务，体现着一种能力。这种能力与资源占有有一定关系，但并不完全取决于对外部资源的占有。在国家和社会治理中，如果每个人或者群体通过自治，尽其所能处理好与自己相关的事务，则会大大减少其外部性依赖，从而降低国家治理的成本。我国城市社区建设中提出“社区是我家，建设靠大家”的口号便体现出在自治中培育自力性的价值。三是培育自律性。自律是人们在自我认同的规范下对其行为的自我约束。与乡村共同体不同，城市是一个异质性的陌生人社会。人们在城市中获得自主性，并具有较强的自力性，但如果没有相应的规范和秩序，便会导致冲突。自律内在于自治中。人们在作出自己的行为时必须对其行为及其后果负责。国家治理秩序除了国家法律的外在规范以外，还需要植根于人们日常生活中的自治规则。自治规则来自于居民的自我约定和认同，更具有持续性。我国居民自治组织包含居民的自我教育，就体现着居民自治的自律性。四是培育公共精神。公共精神是人们对与自己相关但同时关乎其他人利益的共同事务的关心。人不是孤立的存在体，个人的生活状态与命运总是他人和社会相联系。自治无论是个体还是群体的都是在一定领域内发生，人们在共同体从事自治行为，培育公共精神，共同创造自己的幸福生活。如果说传统乡村社会自治具有地域的狭隘性，难以培育公共精神，那么现代城市居民自治在开放的地域空间内进行，特别需要也容易培育出公共精神。五是激发参与意识。参与是人们对与自己相关的事务及其共同性事务的参加，并达到一定目的。国家的有效治理建立在政府与民众的互动基础上。没有广大民众的参与，可能获得一时的稳定，但难以持续。古代中国一治一乱的周期律便与缺失民众的日常参与相关。国家和城市治理现代化的重要内容是民众的有序参与。通过居民自治激发参与意识，形成有序参与的行为和规则则是起点和基础。正因为如此，中共十七大报告要求将包括居民自治在内的基层民主作为社会主义民主的基础性工程重点推进。

居民自治的内在价值只是从城市治理的一般规律和政治逻辑来讲的。它的实现还必须寻求有效的形式。有效的实现形式则受制于一定的历史条件，在不同历史时期的表现有所不同。

二、我国城市居民自治实现形式的三个波段及特点

自治与其他政治现象一样是一个发生发展的过程，一波连着一波，起伏不一，并具有阶段性特点。1949年以来，我国城市居民自治的实现形式可以概括为三个阶段：

(一)国家组织边缘群体的吸纳性居民自治

在中国长期历史上，城市治理主要实行政府直接管理的治理方式。近代以来，随着城市工商人口的增加，城市基层社会开始建制化，如城市坊里制等。1949年中华人民共和国建立后，城市主要人口工作和生活在企事业和行政组织单位之中，形成“单位制”社会，实行的是以“单位”为基础的治理。“国家犹如一个巨大的‘蜂巢’一样将一个个单位吸附于其中，而单位又如‘类蜂巢’将一个个社会成员吸附于其中”。(11)单位不仅是城市人口的工作机构，同时也是生活场所，包揽着人们生活的一切事务。除此之外，城市还有一些非单位人员。他们没有进入正式单位工作，甚至没有正式工作。相当多数为妇女和老年人。为了将这些居住在城市，却没有工作单位的人组织起来，国家设立了居民委员会。1954年12月国家颁布《城市居民委员会组织条例》，将城市基层居民组织名称统一规定为居民委员会，并将其定性为“群众自治性的居民组织”。1982年宪法第一百一十一条明确规定：“城市和农村居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”1989年七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国居民委员会组织法》，对居民委员会的性质和任务作了较为详细的规定。

居民委员会的设立及其对自治原则的确定，为城市居民开展自治活动提供了基本的制度基础。城市居民通过居民委员会依法办理自己的事情，满足了居民的一些内在需要，居民自治的有效实现形式得以呈现。首先是有了居民自己的组织，居民可以通过自己的组织解决一些自己的问题，培养出一定的自力性。其次是产生了一批热心于公共事务和公益事业的居民精英。这对于长期历史上城市社会缺乏公共精神是十分难得的。再次是居委会的组织形式能够适应居民开展自治活动的需要。如居民委员会的规模在一百到七百户之间，居民委员会可以下设居民小组，在15户和40户之间。他们长期居住在一起，有紧密的邻里关系，有利于形成认同感和归属感。

从总体上看，从1950年代开始萌生的居民自治及其实现形式，是当时历史条件的产物，在程度上属于低度自治，在特性上属于国家吸纳性的居民自治。首先，与单一的农村基层体制有所不同，城市长期存在着两种治理体制，主体是单位制，居民委员会体制是补充者，两者都是自上而下的纵向组织，互相交集很少。这就意味着城市主体人口很少通过居民委员会组织开展自治活动。其次，居民委员会是国家基于对城市边缘群体的组织需要建立的，尽管制度规定为居民自治组织，但其主要工作内容是配合政府工作。《城市居民委员会组织条例》规定设立居民委员会是“为了加强城市街道居民的组织和工作”，居民委员会的重要任务，是“动员居民响应政府号召并遵守法律”，还要协助政府及其派出机构开展工作。与农村居民不同，城市居民没有共同的产权基础，自治的内容十分有限。居民自治活动主要是补充政府治理之不足，并为国家体系所吸纳，其独立性较小。

(二)国家推动社区建设中的建构性居民自治

在城市化进程大大加快，城市人口急剧增长的背景下，地域性的居民委员会开始发挥更大作用。