戴长征 艳红：流动人口参与基层政府民主监督问题探讨

【内容提要】 占我国人口数量17%以上的流动人口群体参与基层政府的民主监督，是保障该群体合法权益、扩大公民有序政治参与的重要问题。在流动人口所采用的司法诉讼和上访活动这两种监督形式中，形成了该群体与基层政府之间的“共生博弈”关系，表现出政治监督上的“被动反应”特点，反映的是流动人口对基层政府进行民主监督的困境。造成困境的原因在于流动人口参与基层政府民主监督渠道的限制、积极性的缺乏和收益风险上的考量。转变基层政府思想观念、进行制度性监督渠道的建设、提升流动人口抗风险能力，以及政府体制内监督机制的强化，是突破困境、改善流动人口参与基层政府民主监督现状的重要选择。

【关 键 词】流动人口/基层政府/民主监督

从政治发展的角度看，高质量的政治发展，不仅需要高质量的民主选举与民主决策，更需要切实有效的民主监督。作为当今中国的一个特殊群体，流动人口已经占到我国人口数量的17%以上①，他们通过诸如司法诉讼，信访上访等方式参与了对基层政府的监督。但与此同时，由于这一群体的特殊性，他们在对基层政府进行民主监督时，又面临着诸多的难题与困境，从而从总体上制约了这一群体监督基层政府的积极性与主动性。针对存在问题，加强对流动人口参与基层政府民主监督问题的研究，对于提升基层政府自身的责任意识与服务意识，建构社会主义和谐社会以及促进当代中国的政治发展，具有十分重要的作用。

一、流动人口参与基层政府民主监督的现状

由于流动人口往往处于社会的中低层，因此，基层政府的很多职能与工作都直接涉及这一群体，流动人口与基层政府之间存在着千丝万缕的联系。他们参与对基层政府的民主监督，具有一定的内在动力与激励因素。

(一)权利意识的觉醒与司法诉讼

诸多调查显示，当流动人口认为其利益受到损害时，相当一部分人选择采用司法诉讼的方式进行权利救济。根据我们课题组的抽样统计②，当流动人口遇到自己解决不了的问题时，至少有15.4%的群体选择司法诉讼的途径。这个数字在占流动人口最大比例的农民工群体中更高。根据一份对1000名武汉市农民工进行思想状况调查的统计数据，当农民工和城里人发生纠纷时，27.4%的群体选择了法律的途径。[1]此外，邓秀华对1256名农民工进行的政治参与类型的抽样调查也同样显示，当问及农民工“期望用什么途径来维护自己的合法权益”时，高达37.34%③的农民工选择将通过法律途径解决问题。[2]

流动人口采用司法诉讼的方式解决纠纷，反映了他们权利意识的觉醒，这对国家的民主进程与政治发展都是非常重要的。确实，“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”，“那些发展最快的地区，人民大众的不满情绪才最高”。[3](PP31-39)在这种情况下，对于他们来说，打官司不仅是可以接受的，而且还是一种具有制度上的优先性的问题解决途径。

流动人口通过司法诉讼的方式进行政治参与，不仅是对基层政府的民主监督，更重要的是，它改变了普通公民与基层政府及其工作人员之间关系的传统性认识，溶解了两者之间的政治文化类型。它意味着一种参与性的、积极的、公民性的政治文化正在形成。历史的看，中国普通大众对于法庭、诉讼、政府都是避而远之，“居家莫讼”、“些小言词莫如休，不需经县与经州”，“一场官司十年仇”，[4](P261)这些俗语反映的都是普通老百姓的一种臣民性的、消极的、轻诉讼的政治文化。在这种文化的主导下，政府自发地形成了一种对公众的领导意识、主人意识与俯视意识。而公众对于政府，也自发地形成了一种奴性意识、仰视意识与敬畏意识。在此文化之下，“刑不上大夫，礼不下庶人”成了全社会共同的信条，因此，根本谈不上公众对于政府的民主监督与制约。流动人口通过司法诉讼的方式，成功颠覆了这种传统型的臣民文化意识。它意味着，政府不再是高高在上的主体，公民自身也不再是被统治与被管理的客体，代之而起的是两者之间的共生博弈关系。可以想象，随着流动人口公民意识的进一步觉醒和国家政治管理体系的进一步开放，“民告官”式的司法诉讼还将进一步发展。

(二)上访中的政治监督

以农民工为主体的流动人口，往往将信访与上访作为重要的政治参与渠道。根据我们课题组的抽样统计，当流动人口遇到自己解决不了的问题时，至少有12%的群体选择信访这一制度化的途径。另外，根据区域性统计，仅仅在2008年，江西省赣州市农民工直接去市信访局信访的次数就达到了341次。[5]根据一份对威海市公民2001年到2006年信访情况的统计数据，在这六年中威海市县市两级政府公民信访总数达到了29824起。农民工与农村村民、城市贫困居民和改制困难企业职工、企事业单位离退休人员、军队复转人员等一起组成了信访的主要群体。[6](P115)

流动人口的信访，尤其是上访，同样形成了对基层政府与地方政府的某种监督与制约。很多上访者的上访内容，都与基层政府有着紧密的相关性。或者说，对基层政府及其工作人员的不满，通过上访的形式进行检举、申诉与控告，是很多上访者的目标之一。根据前述关于对威海市公民2001年到2006年信访情况的统计数据，在近三万起的信访中，针对干部作风的信访数量达到了5446起，比例高达18.2%。[7](P117)另外根据《望东方周刊》拿到的一份权威官方资料，仅2003年7月1日到8月20日短短不到两个月的时间，到北京市委门前上访的就达1.9万人次，群体上访达347批；到中纪委门前上访的人员达1万多人次，群体上访453批，平均每天达100多人，最多一天达到152人，创改革开放以来的历史新高。在这些上访案件中，33%和政府行政工作有关。[7]

对以农民工为主体的流动人口进行的社会调查显示，流动人口对基层与地方政府确实具有高度的不信任。这种不信任或者是对其解决问题的能力的不满，或者是对其在解决问题的过程中能否具有公正的立场表示怀疑。根据一份对632位进京上访农民进行的问卷调查，有401位在上访之前曾就上访的问题到法院起诉过，占总数的63.4%；认为法院枉法裁判的有220位，占54.9%。[8]此外，根据中山大学2006年在珠三角的调查，有高达62%的农民工对政府处理问题情况不满意，其中37.4%很不满意，而满意与基本满意的只有24.6%。[9](P201)所有这些数据，都说明了无论是作为一个整体的上访者，还是作为其中一部分的流动人口群体，都对基层与地方政府有着深切的不信任。

基层与地方政府对包括流动人口在内的所有上访者的畏惧，在很大程度上证实了上访者的上访确实起到了一定的政治监督作用。近些年来，我国的基层政府对包括流动人口在内的各种上访者进行各种形式的围追堵截，这方面最明显的实例是2010年北京安元鼎保安公司事件。在供需关系的指导下，这家保安公司竟与一些包括基层政府在内的地方政府签订了《委托书》与《特保护送服务合同》，且在北京多处设置了“黑监狱”，专门从事拦截、遣送上访者的职业。其在北京小红门村一个仓储服务中心中的院落关押的访民，最多时到了两三百人。[10]基层与地方政府的这一极端做法，其原因不单纯是维护稳定，也不仅仅是因为上访涉及到基层政府的考核与绩效评估④，更重要的是因为很多基层政府及其工作人员本身确实存在问题，上访者的上访构成了对他们利益的直接威胁。基层政府卷入信访纠纷还可以从前国家信访局局长周占顺的一次讲话中窥见端倪。周占顺曾在接受新华社《半月谈》采访时，对我国的信访提出了一个引人注目的“4个80%”的判断：“80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。”[7]最后两个“80%”说明了基层政府在信访中本身存在问题，正是因为基层政府对信访的态度与行为导致信访者最终成了上访者。

虽然流动人口的上访对基层与地方政府起到了一定的威慑作用，甚至对于揭露地方的腐败也功不可没，但是，这种监督由于缺乏实质性的法律保障，而且往往是单个的上访者对抗拥有政治权力的政府或者其中的部分工作人员，因此，其风险与代价经常超过了上访获得的收益。如何保障这些上访者的安全，使得他们能够通过制度性的渠道反映基层政府及其工作人员的各种问题，将是研究流动人口民主监督权利的重要课题。

二、流动人口参与基层政府民主监督的困境

基于自身利益的相关性，流动人口确实有一定的内在动力去监督基层政府。但是，由于流动人口在经济收入，社会地位以及教育水平等方面的限制，他们在参与对基层政府的民主监督时，又面临着一系列的困境。

首先，流动人口参与基层政府民主监督的制度渠道有限。从理论上看，我国公民参与政府民主监督具有多种制度化的途径，其中包括司法诉讼、信访上访、新闻与媒体的舆论监督，联系人大代表，参加各级政府举行的听证会、座谈会以及近些年兴起的网络政府评议、匿名举报等。但是由于流动人口总体受教育水平不高，获取政府有关信息的渠道不畅，而且大多数处于社会的中低层，经济收入与业余时间有限，因此他们往往只能通过诸如诉讼与信访等十分有限的渠道监督政府，而对于更高层次的渠道，像参加听证会、座谈会、联系媒体、联系人大代表等，往往因受困于各种因素而与之无缘。故而，从制度方面进行系统的规划，充分考虑这一群体的实际情况，重构我国流动人口民主监督的渠道，乃是加强流动人口参与基层政府民主监督的首要问题。

其次，流动人口参与基层政府民主监督的积极性不足。如果说制度不畅导致“不能监督”的话，那么，积极性不足则意味着“不想监督”。流动人口之所以不想监督基层政府，并非他们对政治不感兴趣，也并非他们对公民责任完全漠视。例如，根据我们课题组的调研，我国城市流动人口参加党组织、共青团的民主活动的原因依次是“自己的义务”占26.8%，“社会责任感”占26.3%。同样，在问及流动人口参加户籍所在地选举的原因的时候，有高达51.1%的人认为这是尽公民的义务。流动人口之所以不想监督基层政府，一个十分重要的因素是他们受困于时间、精力与收入。《中国流动人口发展报告2012》显示，我国流动人口平均每周工作达54.6小时，远远超过劳动法规定的40小时，参加五险一金的流动人口比例不到30%。[11]此外，根据《2011年我国农民工调查监测报告》的数据，2011年，外出农民工月均收入仅有2049元，61%以上的群体仅仅只有初中学历。[12]因此，对于这一群体来说，即使他们有机会参加诸如政府举行的听证会、座谈会等，他们也很难抽出时间与精力。他们很多人工作在最基层一线，大多数人或者是制造业或者是服务业的一线工人，工作时间长，劳动强度大，总体收入不高，抗风险能力弱，社会地位低，是这一群体的普遍情况。参与政治对他们来说，确实是心有余而力不足的事情。

最后，流动人口参与监督基层政府具有很高的系统性风险，这在很大程度上使得他们不敢也不愿意监督政府。如前所述，那些试图通过上访途径来监督政府的流动人口往往面临着各种风险。这些风险包括经济性的，法律性的，精神性的，甚至是生命性的。上访不仅仅意味着抗争，