戴玉琴：村民自治四大发展瓶颈的理论反思

【内容提要】 中国的村民自治发展已经走到一个新的阶段，为了使其在农村真正获得持续深入的发展，我们必须了解村庄自身的政治逻辑和日常政治运作对当下村民自治发展的影响，这种影响可以概括为四大瓶颈：因村民自治制度在农村的部分水土不服与基层执行中央政策的偏差带来的村民自治制度的价值预设与实际发展趋向的张力与断裂；因民主选举应然价值的缺失、村庄政治主体的选民资格归宿与选民权利兑现的困境及片面民主观带来的村级四个民主的发展失衡；因村级会议组织体系法律规定的有限性与实际操作的复杂性带来的间接民主对直接民主取代的倾向；因村庄权力配置不顺带来的村庄民主政治运行的不通畅。

【关 键 词】瓶颈/断裂/失衡/有限/不顺

在中央的高度关注下，在地方政府的积极探索下，在学者的研究推动下，村民自治不论是在民主选举方面，还是在民主决策、民主管理、民主监督方面都取得了较大成就。但是，在看到成绩的同时不可忽略的理论思考是：村民自治合理的目标预期和实际的践行效果之间对接吗?中央相关政策能在实践中准确执行吗?村庄四个民主环节实践形态是什么样的?村庄政治权力的布局与运作能产生令人满意的效果吗?对这些问题的探索，显然是村民自治深入、可持续发展必备的理论功课，也正是本文所致力思考的问题。

一、村民自治制度的价值预设与实际发展趋向的张力

村民自治制度的价值预设是指村民自治制度实现的应然价值及其发展目标，而村民自治的实际发展趋向指的是村民自治实际推行中的表现状况。其中前者是从村民自治制度的相关规定和中央层面的主观愿望出发进行演绎和推理出来的结果，后者是从村民自治实践出发进行凝练、综合、概括的结果。而两者之间张力的分析就是通过实然与应然价值的比较发现差距，并在解决差距中去修改应然目标，提升实然价值。

那么村民自治的应然价值是什么呢?彭真曾经指出：“办好村民委员会，实行村民自治，我们的社会主义民主进程就会加快，政府工作的很多困难会减少。”[1](p610)这段话很好地指明了中央选择村民自治制度的最初价值预设就是发展农村民主政治，实现社会治理，所以对村民自治的评价必须围绕其设计的最初目标来进行。关于这一点，有学者曾这样描述：“在《村民委员会组织法》中，不论是1987年试行的法律文本还是1998年正式的法律文本，对民主自治都有明确的表述。其中，自治精神通过《村民委员会组织法》第2条‘村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织’体现出来；民主精神则通过‘民主选举、民主决策、民主管理、民主监督’四个民主具体体现出来。”[2](p45)这里明确指出了村民自治的价值预设就是在基层履行自治和民主的功能。除此之外，国家推行村民自治还有这样两方面的考虑，“其一为中央政府要通过地方政府实现对民众的统治或管理；其二为中央政府又需要民众的自治以遏制地方政府滥用权力、胡作非为，同时避免国家权力过分下沉导致财政支出的激增”。[3]由此可见，在减轻财政负担的情况下通过村民自治的办法治理农村，巩固政权基础也是国家预设的一个价值。但是，村民自治的现实发展会受制于村庄自身的政治逻辑和诸多要素的制约，这就导致村民自治的实然状况与最初的价值预设必然存在一定的差距。

第一，国家设立村民自治制度时的制度预期到农村出现了水土不服。国家推行村民自治就是要在农村推行村级民主，这也就是说所有制度的创新与建构必须在村民自治框架内进行。而在实际运作中村民自治对大多数农村来说，作为一种外在的制度设计和安排，在进入农村社会前缺乏对社会发育程度的通盘考虑。农村社会发育的不足与相对滞后，直接影响了村民自治制度的自治和民主化功能的实现。“由于农村情况变化而广大村民已经‘无动力实行自治’、由于农村精英流失而‘无能力实行自治’这两个最主要的问题”，[4]已经使村民自治工作中应然与实然、理论与实践之间产生了强烈反差。一方面，村民无动力实行自治。无动力实行自治是从经济利益层面上考虑的，因为农民关注更多的是其生存逻辑，当农民仍为自己的生计发愁时，对生存伦理的关注显然远远高于对民主的关注，他没有足够的精力投入到对政治的关心中，也没有足够的资源支撑其去了解政治信息，更不会去想自己是不是权利和义务的主体。“严重贫困的群众，根本无法获知参加公共事务的足够信息，对公共事务进行有效地讨论，进行有效率地组织，并接触他们的代表”。[5](p111)而就目前中国大部分农村而言，尤其是中西部落后地区的村庄，正是生存逻辑左右着老百姓的选择。例如在《村民委员会组织法》正式颁布实施五年后的2003年，中国扶贫基金会的统计结果还显示：“中国农村人均年收入500元人民币以下的绝对贫困人口有1459万，人均年收入1000元人民币以下的贫困人口有9033万”。[6]如果这样庞大人口的基本需求还只是停留在解决温饱问题阶段，那么“民主”的生长基础也就难以存在。当然我们不排除目前经济发达地区的村民对民主政治有着较强烈的关注与需求，因为这类村庄有着较多的经济资源可以支配，对村庄民主政治的参与与否以及积极性如何既影响集体公共福利的分配，又影响集体进一步致富的能力，所以这些地区，村民自治的实然状态与预期目标差距还不是很大。但在中国，毕竟落后的农村还是占据绝大多数，不少村庄根本没有集体经济资源可供支配，一些村庄还存在着相当多的债务，村委会组织村民办理公共事务的资源和能力都是有限的。这种情况下，村民政治参与就缺乏动力，表现出冷漠、消极，进而制约政治民主的发育和成长。另一方面，村民无能力实行自治。虽然从根源上讲无能力也是由经济引起的，但这里还有其他因素影响。能力是指在众多因素影响下村民自身形成的对民主政治的认识、把握、操作等多方面综合水平的体现。如果以能力进行分类的话，农民群体可以分为固守村庄的普通人民群众，固守村庄的体制内精英和体制外精英，外出务工经商者。其中外出务工经商者在村庄的整体性流失直接引发了整个村庄建设民主政治的能力不足。那些留守村庄的群体，也因知识结构的缺失，信息获取的困难以及对操作规程的不熟悉而处于无能力自治状态。

第二，基层执行中央政策产生的偏差带来了村民自治预期目标的偏离。就偏差产生原因来看，主要可归结为以下：其一，基层干部本身对中央政策产生的理解偏差。例如，关于村民自治立法是追求公平还是效率这一问题，中央和基层就有不同的认知，中央政府希望借助村民自治制度的推行带来乡村民主与公平的实现，而基层政府关注的是如何有效并如期执行上级层层下压行政任务的效率。这些现象就导致村民自治民主的应然目标在实践中因种种瓶颈的影响而只能停留于实然状态，难以有一个质的提升和飞跃。其二，地方利益群体的理性选择。就目前而言，全国农村大多是村支两委交叉兼职，“一班人马、两块牌子”的紧密型二元权力结构形成了一个利益团体。这一利益团体本身角色定位是比较模糊的，即村委会的“基层群众性自治组织”的性质规定与其在实际运作过程中的“政府化”倾向形成的不对称性。这种地位角色的模糊性，使他们获得了更多的行为自主空间，导致了他们在政策中心轴上下游离。其三，基层官场一贯的形式主义作风表现在执行具体政策时只在乎是否做了，却不在乎做的成效。例如，当下中国村庄选举中，为了追求高投票率，代填选票，物质刺激投票，流动票箱投票都成了各地乐此不疲的游戏，至于这一投票的背后有多少反映了群众选举参与的内在意愿和自身利益则不是选举组织者所关心的。其四，制度本身存在着环境适应性，我们在将村民自治制度嵌入具体农村社会环境中的时候，需要看到政策施行背后所遭遇的制度环境，包括农村的社会环境、农村基层政权的运作逻辑以及更为广阔的农村社会所独具特色的文化逻辑。乡村政治有它自己的运作规则，村民自治制度要想融入乡村政治，必须学会融入这种运作规则所设定的轨道才能发挥其应有的作用。否则就可能在变通执行中静悄悄地改变了村民自治制度推行的初衷。

二、村民自治实践中四个民主发展的非均衡性

村民自治实施到今天，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面都取得了不小的成绩。例如，农民民主选举意识日益提高，民主选举法规趋于完善，可操作的程序愈加规范；农民进行民主决策有了重要平台，农民政治参与机会日益增多；广大农民群众参与村民自治事务的主动性、积极性和创造性得到了提升，这些都促进了农村基层民主政治的发展。当然在看到村民自治成绩的同时，我们还必须看到，不论是四个民主环节的具体实施上，还是村民自治制度的实际成效上，其不平衡性与欠和谐性都一定程度地存在着。

第一，民主选举应然价值的缺失。民主选举中，为了确保基层党委和政府看中的政治力量入主村委会，基层党委和政府对村委会选举进行了不恰当的组织干预，一定程度上弱化了民主选举，这种情况下产生的村委会不但缺乏民意基础，有时还会滋生因争夺村委会职位而产生的种种腐败，这些影响了村民自治制度的公信力。而失去公信力的村委会在对村级成员和村庄资源的政治动员方面或在公共物品供给方面，都可能显得无能为力或无所作为，这又进一步影响了村民自治制度的执行力。同时，从设计初衷来看，村民自治是直接民主，但在实际运作中村民自治却存在向精英民主和间接民主复归的倾向。尤其经济欠发达地区，一些长期在外务工的村民，随着与原户籍所在地利益关联的疏远，他们中的大部分人基本是游离于选举之外。即使在村的村民投票也不积极，有的只是象征性地委托亲戚或他人代为填票投票，有的甚至出现厌选情绪。这时如果村民自治仅仅停留在四个民主中的民主选举，而民主选举又仅仅停留在少数精英的自治，那么这样的农村民主政治发展必然存在诸多不利趋向。同时，个别村还出现了宗族、家族势力干扰选举，派系矛盾激化，买卖选票，请客送礼，扰乱选举秩序等现象，这些如果得不到有效遏制都可能消耗民主选举的应然价值。

第二，村庄政治主体选民资格归宿与选民权利兑现的困境。从村民自治的原则规定来看，村庄公共参与的主体只能是本村村民。而随着整个社会开放和农村土地吸附能力的减弱，农村村民发生了诸多变化，“随着社会经济的发展，政策的放松，人口流动日益频繁，户籍管理的漏洞越来越多，村庄内的户籍状况更是纷繁复杂。比如农转非、蓝印户口、小城镇户口、挂靠户口等，出现了农业户口中的户在人不在，人在户不在等新问题”。[7](p89)这就可能导致选民资格界定的困难，而选民资格又决定了相应主体是否具有民主决策、民主管理和民主监督的权利。“在很多情况下，选民资格争议的背后是因为有经济利益的关系，选举权往往代表着一定的经济权益，获得了选民资格，就获得了相应的权益与保障”。[8]所以，如何处理好外出务工人员和外来务工人员的政治定位问题，还有非本村村民(大学生、志愿者等)是否有权参加村民委员会成员竞选等都成了迫切需要理清的问题。

第三，片面民主观下导致的后三个民主的失衡。在村民自治发展中，由于过分突出了民主选举，结果使后三个民主在工作布局上规范不够或关注不够而使民主价值实现大打折扣。同时过分突出当选后的政治合法性也使后续对村干部民主管理和民主决策的要求变得更为困难。可是，对村民来说，民主管理和民主决策比民主选举更重要。“选举权仅仅是政治参与的起点，它并不能自动使决策的制定走向平等”。[9](p138)“运用民主选举的直接目标是要实现民主管理，民主的选举当然有利于形成民主的管理”。[10](p8)而村民自治的核心正是村民自我管理，要实现自我管理，村民就必须掌握自治权力，而且所掌握的自治权力能够转化为决策机制，可在现实中这种转化并没有得到很好的解决。同样，民主监督方面，“在正式组织的治理方面，理论上村民大会和村民代表大会可以发挥村民自治管理决策监督的作用”，[10](P4)但在现实操作中，村民会议呈非常态化，更不要说每年至少召开一次去听取和审议村委会工作报告了，而且由村委会召开监督机构会议对自身进行监督本身就违背了监督的基本原则。