许昌：论澳门特区政治体制设计原则及顺利落实的成因

【内容提要】 本文首先从静态入手，分析研究澳门特区政治体制以地方政权体系为特征的制度内容及其设计原则，指出其逻辑起点和核心宗旨是在“一国两制”前提下中央管治并授权特别行政区实行高度自治。继而全面回顾考察澳门特区得以迅速且顺利落实该政治体制的经济、社会和政治基础，指出澳门长期的爱国传统、建立特区初期“以我为主”的政策思路、葡萄牙遗留负资产的反向对照、博彩业作为命脉产业的巨大影响、澳门社会的独特生态特点和中央与澳门的良好关系等，是形成澳门政制安定的内在原因，进而提出完善和推进澳门未来政制发展的前景展望。

【关 键 词】澳门特区；一国两制；政治体制；行政长官；立法会

澳门特别行政区的政治体制，作为基本法所确立并与澳门在中央授权下“高度自治”的地方行政区域性质相适应的地方管治架构制度，自1999年12月20日特区建立始，已有效实行15年多了。回溯其建立、发展的演变历程，揭示其与澳门社会结构和利益格局的契合性，分析其制度特征及其顺利落实巩固的内在原因，前瞻其面临的挑战和机遇，并与香港特区的政制现状做相应对比，就具备了较为客观的基础。

一、澳门特区政治体制的核心内容及其制度设计原则

澳门基本法是确立澳门特区政治体制的核心规范，它通过原则性确立和调整澳门特区行政长官、政府、立法会和各级法院的产生办法、各自权限、运作程序及其权力运行关系的各项规定，建构起在澳门特区地方事务范围内的以权力分置为前提、行政为主导、行政与立法互相配合互相制约、司法独立的政制架构。

(一)澳门特区政治体制设计的逻辑起点和核心宗旨

澳门特区政治体制不是凭空而来的，它表现为基本法的各项相关规定，植根于中国政府在政权交接过程中确立的对港澳的既定方针政策，并受影响于对澳门原有政制运行传统的路径依赖。作为特定的制度设计选择，摆在基本法的起草和制订者们面前的曾有三种现成模式可资参照：一是澳葡统治时期实行的总督制，那是以外来殖民政权总督集权为特征的统治体制；二是内地实行的人民代表大会制度，所有国家权力依法分工但集中产生并受监督于人民代表大会；三是西方国家依据“三权分立”理念和其各自历史传统而形成的各类特征不同的政制模式，将权力分置于不同机关并注重实行权力的相互制衡。然而，基本法的起草和制订者们深知：总督制与国家允许澳门民众当家做主、“高度自治”的承诺直接冲突。人民代表大会制倘推行到港澳或不符合国家确定的“一国两制”的政治现实，“三权分立”是国家体制而非地方权力配置可资仿效的良方，国家在授权港澳地方自治过程中有必要保有必须由国家行使的管治权力，同时要力避出现任何地方实行“完全自治”而引致国家分裂的风险。

澳门基本法并无明文就设计澳门特区政治体制的指导原则作出规定，惟起草委员会主任委员姬鹏飞曾在向全国人大常委会报告中给予简要的总结：“是根据有利于澳门稳定发展，兼顾社会各阶层的利益，循序渐进发展适合澳门情况的民主制度，行政机关、立法机关和司法机关之间应互相制衡又互相配合的原则，规定了行政长官、行政机关、立法机关和司法机关的职权以及行政机关和立法机关的关系”①。笔者根据自己参与相关工作的亲身了解和长期观察，将设计澳门特区政治体制的指导原则具体概括为以下五个方面，并实际体现为澳门特区政制的五大基本特征：

一是既不照搬内地的制度，也不照搬外国的体制，而要符合澳门特区作为中国高度自治地方行政区域的性质和地位。据此明确特区内部行政、立法和司法三权的分工，但三权之上都受中央相应权力的授予和监督。行政长官在以行政主导、司法独立和行政和立法互相配合互相制衡的权力分置格局中居于核心地位，对上接受中央任命并对中央负责，对下由当地协商或选举产生而对特别行政区负责，在立法、行政和司法机关的产生和运作中均具有突出的职权和作用，权力和地位处于连接中央和特别行政区关系并协调特别行政区公共权力机构间内部关系的重要枢纽地位。

二是保持澳门原有体制中行之有效的部分，但新引入与“高度自治”相适应的地方民主制度。在充分满足澳门人当家做主权利的前提下，从保证以爱祖国爱澳门的爱国者为主体的“澳人治澳”的需要出发，采取灵活性的制度和安排，如行政长官的产生方法是将在当地协商和民主推选机制和中央政府实质性任命相结合，立法会组成结构上的变化、法官由行政长官依法委任等，从而循序渐进地推进民主制度建设，逐步发展适合于澳门当地需要的民主参与体制。

三是兼顾澳门特区各阶层的利益，促进澳门内部政治的均衡参与及和谐发展。如用保留界别间选的方法确保各主要行业和职业代表组成立法会的优势，兼顾劳工权益和投资者利益保障的和谐发展，设置由各类代表人士组成的行政会来协助行政长官依法、科学、民主决策并便利其发挥协调和主导各方力量的功能等。

四是借鉴香港的成功经验并注意到其出现的问题，在根本方针和原则政策总体保持一致的基础上因应澳门的特殊情况而有所改进和宽松灵活。如保留立法会间接选举和委任制度，放宽对行政长官参选资格和主要官员任职资格的要求等。

五是既要保持特区内部政治权力运行中的制约与配合，又要保持中央监督特区行使授权的必要权力，从而形成法定纠错机制以确保“一国两制”条件下高度自治的正确有效运行。

由此，我们可以指明澳门特区政治体制设计的逻辑起点，就是在“一国两制”的根本前提下，国家授权澳门特区在地方自治的范围内实行“高度自治”。澳门特区政制是中国地方制度的很有创意的组成部分，但归根结底离不开中央的授权，脱不开地方制度的范式，仍要遵从单一制国家内部中央决定地方权力配置的运行规律，而这恰正符合《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书中所指明的“特别行政区享有的高度自治权不是完全自治，也不是分权，而是中央授予的地方事务管理权”。至此，我们还可以进一步揭示澳门特区政治体制设计的双重宗旨：即在中央和特区关系上，要确保“一国”的主权、安全和发展利益，又要尊重澳门民众当家做主的民主权利；在特区内部权力架构上，既要维护行政长官的权威受到尊重和决策有效实施，又要让任何权力处于制衡和监督之下，从而力求决策的科学、民主和正确，确保权力运行的合法、廉洁和高效，以期彰显“一国两制”的正当性和认受性。当然，由于“一国两制”是个在当代中国前所未有的崭新体制，“一国”之下是意识形态存在分歧、经济利益激烈博弈、政治格局显著不同的“两制”，于是，在澳门社会利益结构特殊和传统体制影响严重的环境中，如何恰当实现上述宗旨，也是对基本法的实践者的重大考验。

(二)澳门特区政治体制的应然模式和规范要求

1.就行政长官地位、性质、职权和产生办法而言，行政长官对澳门特区的领导体制是一种特殊形式的首长负责制。行政长官具有多个方面的双重身份：首先是双重效忠和负责，既要效忠国家宪法、拥护基本法，又要代表澳门民众利益，体现“澳人治澳”；既要向中央人民政府负责，又要向特别行政区负责。其次是权力来源上的双重性，行政长官既要在当地通过选举或协商产生，又要由中央人民政府任命；既要取得澳门民众的拥护，又要得到中央政府的信任。第三是职权上具有地区首长和政府机关首长的双重性质，既是澳门特别行政区的首长，又是澳门特别行政区行政机关的首长；既有行政首长的权限，又有协调和影响其他公共权力的职能。行政长官集中各种地位和作用于一身，在协调中央和特区关系和调整特区政治体制内部关系两个维度内行使职权，突出体现了其体制核心的特征。

澳门特区行政长官的法定权限表现为不完全局限于澳门基本法第50条列举的18项权力，概要总括而言，其行使的主要权限包括对特区事务的全面领导权和公共决策权、基本法和特区法律的执行权和确保实施权、对澳门特别行政区的代表权、法律签署公布权和发回重审权、制定行政法规的权力、制衡立法会乃至解散权、人事任免权、接受中央指令并相应向中央报告的权力、特区重大事项的处置权等一系列法定权力②。为确保行政长官依法、科学、民主决策和执法正确，基本法明确规定了行政长官的任职条件和遴选程序，还确立了行政会以集体研究方式协助行政长官制定重大决策的机制安排，更明确规定了立法会监督和制衡行政长官的法定制度：在政策分歧时可以通过集体意志强迫行政长官辞职，在发现违法渎职行为时可以通过法定程序提出弹劾案报请中央批准等，从而最大限度确保特区的整体利益和长远利益得以维护和实现。

2.就立法会地位、性质、职权和产生办法而言，立法会是在澳门特区行使立法权、监督权和民众意愿表达权的代议机构。立法会的主要职权是制定、修改和废止法律，对特区政府依法施政加以监督和公开表达与反映民意。但澳门立法会在职权上因囿于基本法规定对其作为地方代议机构的特殊安排，一未被赋予其监督特区政府人事任命的权力，二在立法提案权事项范围上受到政府对“公共收支、政治体制或政府运作”专属提案权的影响，三在议员产生方式上保留实行直接选举、间接选举和长官委任三种混合体制，因此毋庸置疑会在依法行使职能过程中受到特区政府一定程度的主导乃至掣肘，其良好意愿是努力促成在行政主导前提下，行政和立法机关实现互相配合和互相制衡。

3.就司法机关的地位、性质、职权和产生办法而言，澳门特区的司法体制是崭新且探索性质颇强的。由于在《中葡联合声明》签署时的澳葡原有体制中，澳门仅设立葡萄牙三级法院体制中的初级法院以及与之相对应设立的检察官公署，所有上诉审都由葡萄牙法院管辖，更遑论终审。所以，设立分别行使不同权限管辖权直至终审权的各级法院并建立相关制度、设立独立的检察院，拔擢任用本地人担任各级司法官员，对澳门特区而言都是从无到有、开天辟地的新事物。澳门基本法只就司法独立、法官职业保障和任命制度做了必要的原则性规定，对制度细节起关键作用的是特区立法会午夜立法所形成的《司法组织纲要法》。该法律限于特定立法环境，努力将原澳葡司法体制“移植”入澳门基本法所提供的框架内，并符合澳门的实际情况和长治久安的需要，形成内容和形式上的重要结合，还在一定程度上引入了内地“两院并存、两院各自拥有一定司法行政权”等特殊做法，并在后续的修法过程中，不断深入推进专业化、具本地特色的制度安排。由于澳门缺乏完善法治传统，本地现行司法制度的建立和完善相对较为顺利，基本上满足了华人爱国者充任司法官员、较为公正地依法履行职责的需要，故符合社会预期，但也确有必要为解决许多制度难题以实现可持续的制度活力，建全完善更为合理、有效率、符合公义的制度体系。

4.就政治选举制度而言，澳门特区根据基本法制定了《行政长官选举法》、《立法会选举法》和《选民登记法》，形成了有澳门特色的选举制度。一方面，继续保留维持具有通常意义的选举概念和制度，永久性居民年满18岁，登记为选民即可参加直接选举，21岁取得立法会被选举权，居民的参政权利特别是选举权利得到法律程序上的保障。另一方面，刻意利用和稍作调整久已存在的社团参政制度，强化并完善了立法会直选、间选和委任制度，引入了由选举委员会间接选举行政长官的制度和推选全国人大代表的制度，顺利实现了4届行政长官、4届立法会和4届全国人大代表的选举。但按照澳门特区自行制定的上述选举法律，全体居民所能直接参与的选举，仅限于特区立法会14名(原曾为10、12名)立法会直选议员的选举；其他所有的选举都是通过社团法人选民的提名和投票完成的，间选中具投票资格法人选民的实际登记代表人数至多只占登记自然人选民的不到2％③，因而澳门式的间选制度成为各项选举中较为重要、颇具特色而又最多争议的现实问题之一。