何哲：破解“小官巨贪”

摘要：当前“小官巨贪”现象频频在各地爆出，严重危害了基层政治生态。小官巨贪由于数量多，贴近普通公民，直接侵害百姓利益，因此更加令人痛恨，也更加影响执政基础。从小官巨贪的行为来看，“小官巨贪”对整个社会包括政治、经济、社会活动的环境与正常秩序都产生了严重的破坏；从“小官巨贪”的产生来看，其核心在于对基层官员的制度监督还不健全；破解“小官巨贪”现象，必须要从加强完善对基层官员的监督制度入手。

关键词:小官巨贪；制度；监督

中图分类号：D6     文献标识码：A

当前，小官巨贪现象屡见不鲜，各地爆出的小官巨贪动辄上亿的腐败金额，已经严重危害整个国家的基层政治生态。习近平总书记指出，加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态。因此，必须要对“小官巨贪”现象给予高度重视和解决。实践证明，现实中“小官巨贪”由于数量众多，直接侵害百姓利益，行为肆意妄为，因此往往比位高权重的大贪巨贪更令百姓痛恨，也更加影响党的执政基础。因此，能否通过制度化建设，有效遏制和清除“小官巨贪”现象，成为决定当前反腐事业和党的稳固执政的关键。

一、“小官巨贪”的影响和危害

大体而言，“小官巨贪”现象，对整个党和国家产生以下严重的影响和危害：

1、与民争利，侵蚀执政基础

与真正的大贪巨贪往往通过间接和隐晦的方式（如侵吞国有资产、行政审批中的大肆受贿和买官卖官）来积累财富不同，“小官巨贪”往往是靠山吃山，利用手中现有权力而采用直接与民争利的手段来积累财富，主要有四种手段：一是土地流转中的侵吞巨额集体资产，主要体现在城镇化过程中农村基层领导干部中的小官巨贪现象；二是在福利分配中的直接侵占，例如通过侵占大量福利房累计巨额财富；三是项目审批和监管中的腐败，特别是基础设施建设和市场秩序监管中的小官巨贪；四是区域垄断性国企的小官巨贪。可以说，在这些领域中，无一不是通过侵占公民直接利益来实现自身财富的累计，因此普通公众的感觉更为深切也更为痛恨（而大贪巨贪虽然也侵害公民利益，但由于手段较为隐蔽和间接，公众并没有直接感触），这就直接侵蚀了党的基层执政基础。

2、强取豪夺，破坏市场秩序

“小官巨贪”，往往凭借手中权力直接干预当地的市场经营，例如通过制造垄断，要么自己经营，要么为行贿企业撑伞，从而扭曲当地市场秩序以谋取个人私利。这就直接破坏了基层市场的正常运行，并将成本转移到普通公众，各地各自为政也阻碍了国家统一市场的形成。导致利益受损的普通公民和被排挤的企业都产生强烈不满。

3、腐败丛生，恶化政治生态

“小官巨贪”的贪腐行为牢牢依托的是手中权力，为了确保能够长期权力在手以防止东窗事发，小官巨贪大肆积累财富的同时，还伴随着向更高级别干部的腐蚀拉拢等作为自己的保护伞，这就一方面腐蚀了大量更高级别干部，滋生了真正的大贪巨贪，另一方面也恶化了基层政治文化，从而恶化了从整个政治生态。

4、欺上瞒下，扭曲行政链条

国家有效治理的前提是整个行政链条通畅可靠，然而“小官巨贪”了谋取自身利益，一定通过欺上瞒下的手段来实现，例如在土地转让中，侵吞大量转让款，对于上级政府而言，认为转让款已经到位，而对于普通村民而言，则认为上级政府没有发放。这就直接引发了政府与公民的矛盾。又如在福利房分配中，政府大量兴建福利房，然而并没有被有效分配所需公民，从而导致政府的公共福利政策失效，政府不得不要么调整本来正确的决策，要么就不得不进一步投入更大的公共福利支持，这就产生了决策失误，而其根本，是由于小官巨贪们扭曲了整个行政链条的信息传递和执行所致。

5、肆意妄为，败坏执政形象

“小官巨贪”们往往表现在日常行为上的肆意妄为，一方面个人和其家属行为极度荒淫奢侈，败坏党和政府形象；另一方面也往往极度狂妄，面对反映问题和诉求的干部群众时，采用高压形式打击报复，并往往还与当地黑恶势力有所勾连，并以背后有更高级别领导干部为名，给予打击报复而毫不悔改，更加激化了干群矛盾和败坏党的形象。

6、执法犯法，破坏政府公信

“小官巨贪”们手中握有权力，又执法犯法，例如市场监督中通过为个别企业提供保护伞，破坏市场秩序，并且以政府行为自居而打压异议，而被打压的经营者又无处可诉，从而对政府公信产生深度怀疑。

二、“小官巨贪”产生的原因分析

“小官巨贪”现象的产生，并不是偶然的现象，目前来看，所揭露出可能只是冰山一角，其产生背后，有着深刻的原因。

1、基层权力公开透明度低，欺上瞒下较为容易

从目前已经“小官巨贪”案件来看，其领域之微和金额之大，不但令群众极为震惊，令上级政府也极为震惊。这就集中反映了当前基层权力运行透明度严重不足的问题。并且这种透明度不足，不但体现在对公众透明度的不足，对政府内部上级机构透明度也不足。这直接导致了小官拥有什么权力，掌握哪些资源，是否谋取私人利益，不但公众不知，上级也不知。这就为小官巨贪们的贪腐行为开辟了空间。

2、对基层权力监督乏力

当前，对于基层权力的监督制度，还远未有效建立和运作。这包括两方面，一方面，普通公民基层权力拥有者的监督手段缺乏，并且即便发现了基层权力拥有者的不法行为，也由于诉求不畅而无法实现有效监督；另一方面，上级政府也缺乏对基层权力的有效监督。以村为例，往往上级政府以管理方便和村民自治为理由，放弃了对村级干部的监督，只要不出事，能摆平，就是好干部。这就从制度上纵容了基层权力拥有者的贪腐行为。

3、基层审计体系缺失

现有审计体系，往往只是延伸到县乡一层，而对于县乡以下的基层机构形同虚设，这就导致从审计这一几乎唯一的有效监管手段在基层领域存在巨大的空白，人为纵容小官巨贪。

4、官员轮转制度落实不畅

“小官巨贪”的另一核心特征往往是在一个职位长期任职，有的任职十几甚至几十年。这就为其掩盖贪腐行为，构建自身贪腐网络提供了便利。而目前来看，在较高级领导干部，干部任职年限和轮转制度落实较好，然而在基层单位，这一制度并未有效建立和落实。

5、基层政治生态恶化--家族化，区域化

在基层中，“小官巨贪”往往并不孤立，而是形成贪腐网络，其直接原因是基层政治生态严重恶化，家族化、区域化成为普遍现象；通过血缘、族裔、同乡等关系形成了稳固的基层权力群落，从而为小官巨贪的贪腐行为提供了便利条件，也阻碍其贪腐行为的暴露。

三、破解“小官巨贪”的对策建议

1、完善基层权力透明化

针对“小官巨贪”现象，首要是加强完善基层权力运行的透明化，既包括对公众的外部透明化，也包括对上级政府的内部透明化。对公众而言，要做到每一项涉及公共利益的权力运行全过程都要公开，使得各个利益主体都能够了解谁掌握权力，如何运行；对于上级政府而言，要清晰掌握基层单位和其主要领导拥有权力、运行和资源分配情况，这也需要通过电子技术手段，将下级的权力运行一一明示，做到清晰可鉴。

2、加强公民对基层权力监督―落实公民对基层机构的监督权

现实证明，对基层机构和干部的监督，由于数量众多，权力链条又过长过细，所以很难实现上级政府对基层的真正有效监督―上级政府只能到抓点放面。因此，真正的基层权力监督要靠公民完成。要把对基层政府的监督权还给普通公民。实际上，完善和真正保障县级以下基层单位的公民监督权，并不会动摇党对基层的领导，反而有助于构建党的群众基础。也就是说，在逐步推进基层民主建设的进程中，先把基层监督权真正落实给群众（可以不涉及干部任用权），就可以很大程度上解决基层腐败的问题。

3、完善基层审计体制

如前所述，上级对数量众多的基层机构审计只能是抓点放面，但是抓点也胜于不抓，要真正完善落实对县级以下基层机构的财政抽样审计制度，巩固上级政府对基层机构的监督。

4、完善基层干部和单位的巡视制度

针对基层单位，要形成以县乡为中心的分级巡视制度，基层巡视制度可以与审计制度分开进行，也可以联合进行，以取得更好效果。

5、完善和严格落实基层领导干部任期制和流转制

根据基层情况，建立和完善基层干部的任期制和流转制，例如规定村主任和书记不得连续担任两届或者若干年以上，到达年限的必须离职或者换岗，并且建立基层职位的回避制度，防止基层权力世袭化、家族化。往往有些地区以怕影响工作为由让“能干”的干部一任十几年而不动，事实证明，基层干部职位固定化、世袭化对党的事业比失去一两个“能人”的损害要大的多。

6、改善基层政治生态

要真正完善基层干部的考录进入晋升制度和回避制度。从根本上形成基层干部进入和提拔使用流程的规范化和透明化。并且完善制度，严格限制基层干部的奢侈腐败行为，构建清廉、务实、唯才、唯能的干部任用文化，改善基层政治生态。

7、加强改善基层行政诉讼制度和基层信访制度

针对基层的行政诉讼和信访是对“小官贪腐”的最后一道防火墙，贪腐和违法违规行政往往是互为依托的。一旦暴露出基层违法违规行政或者贪腐行为，那么就可以尽快发现责任人并给予处理，从而防小官小贪成为小官巨贪。实践也证明，产生官民矛盾的主要冲突核心还是基层的行政违法违纪和贪腐。因此，建议一方面在县一级单位建立针对基层机构的特别行政诉讼法庭，从而加快针对基层的行政诉讼行为的审理。另一方面，建议从中纪委和国家信访局以下包括各级纪委和信访局联合建立针对基层机构的特殊信访渠道，一旦暴露出小官贪腐现象，进入快速渠道，给予迅速的立案调查。而现实证明，大多数的小官贪腐往往证据清晰案件并不复杂，从而也可以能够实现快速及时的反腐处置。

8、严查“小官巨贪”后面的保护伞，构建基层干部任用追责制

从现实来看，仅查处小官巨贪是远远不够的，小官巨贪身后一定存在保护伞，保护伞不除，打掉一个小官巨贪还会产生更多的小官巨贪，没有保护伞，小官巨贪们也不敢太肆意妄为。因此，在查处小官巨贪的同时，要严查背后的保护伞；并完善基层干部的任用追究机制，一旦出现小官巨贪行为，不但要惩处本人，还要追究上级任用者的责任，涉及违纪违法行为，按党纪国法给予惩处。

作者简介：何哲（男，1982-）陕西西安人，博士，现为国家行政学院公共管理教研部副研究员，国家战略研究中心秘书长。研究领域包括：行政体制改革；网络社会治理；国家战略等。

原载《领导科学》，2015年第25期