赵树凯：村民自治的检讨与展望

中国的村民自治，似乎转眼之间走过了将近三十年。从1988年6月《中华人民共和国村民委员会组织法》试行算起，中国村庄的直接选举已经进入第27个年头。从我们这一代学者来说，当村民自治风云初起之际，我们还青春年少，刚刚踏足学界。但是，将近半个甲子过去，我们已经年过半百，进入知天命之间。尽管我们当年就知道中国基层民主的道路不会一帆风顺，但是，面对村庄选举历经三十年未能上升到基层政府层面的现状，我们还是难免有一些意外和失落。

遥想当年，不论是政策界还是学术界，都给予村庄选举很高期许。高层领导人曾有明确表示，公众也有强烈希冀，村民自治经过一段时间的探索推进，将在政策上、法律上有重大突破，实现从村庄直接选举到乡镇直接选举、更高层次直接选举的推进。最近几年，所谓的突破和提升迄今也没有动静。不仅如此，村民自治推进初期遇到的体制羁绊到现在仍未解决。如村委会与党支部的关系，即通常所说的“两委关系”，依然未理顺；村民自治组织与基层政府的关系，即通常所说的“乡村关系”，也没有廓清。从体制安排和政策规定来看，这些问题不仅仍然没有得到突破性解决，在一些方面甚至还有所后退。可以说，村民自治似乎“碰上了天花板”。

但是，如果我们把观察的目光聚焦到乡村现实生活层面，特别是聚焦到广大农民的身上，或者说，看到众多农民在思想观念、行为方式、政治态度方面的变化，就会另有一种心情。可以说，迄今为止的村级选举，对于中国农村治理的影响是显著而深刻的。在制度体系、法律框架并无突破性变革的情况下，农民本身的变化是巨大的，即农民在政治上的觉醒与提升。看到这些，我们的失望迷茫就转变为欣慰和兴奋，或者说，我们就会对于村民自治，乃至中国政治发展充满信心。

观察最近十来年的村庄选举，从制度基础和法制框架看，没有什么重要演变，村民自治遇到的两大现实制约也未根本突破（党政关系和乡村关系）。关于党组织与自治组织的关系，通俗的概括是，“选来选去选了个二把手”，意为选出来的人（村委主任）没有权，而有权的人（支部书记）不需选。关于基层政府与自治组织的关系问题，通俗的概括是“种了别人的田荒了自己的地”，意为村委会虽为自治组织，做的却主要是政府部署下来的行政事务，即村委会的行政化反而严重了。以上是从宏观角度看到的问题或者是令人不满意的地方。

但是，如果深入到村庄生活层面，特别是历史地考察村庄选举过程以及影响，却可以发现一些明显的进步，或称重大的积极变化，主要表现有三：

首先，选举动员机制的变化，或者说是动员力量的重心转换。村组法刚推行的那些年，主要是政府出面动员村民参加选举投票，并且政府把村民的投票参与率作为对分工官员的考核，最近几年，情况发生了很大变化，候选人或者说村委委员位置的竞争参与者，成为村民参与选举的主要动员组织力量。不同的候选人都在组织人力物力，将村民动员到投票过程来，以增加自己的竞争实力。在这个过程中，政府人员的职责功能发生转变，主要表现为制定选举规则并保证选举过程本身的公正性。由此可见，选举过程的组织规制和选民参与的动员已经分化，前者是选举机构（中立的选举委员会），后者是竞选参与者。这种情况与相对成熟的选举制度是接近的，或者说是选举进程本身在成长或走向成熟。“保法不保人”越来越成为基层政府的理性选择。从村民的选举表现看，早期广泛存在对于选举缺乏兴趣的现象，被学术界称为选举冷漠（也称政治冷漠），通常村里需要将参加选举会议记一天义务工，或者发一二十元补贴，以吸引村民参加投票。现在，这种情况有明显转变。代替乡村组织去动员村民参选的，是候选人及其代表。通常，在选举之前的若干天，候选人或者代理就会登门拜票，并叮嘱选举日勿忘前往投票，在选举的当天，多个候选人的代表会登门通知，对于行动不便者，候选人方面还提供交通帮助。现在，就本人的感受而言，村委选举前夕村庄的情况，其实已经很类似在美国生活时看到的市镇选举的某些景象。

其次，选举的真实性提升，竞争性不断增强。推行村组法之初，有选举无竞争，或者说选举成为既定导演结局的表演，成为村庄选举的重要特色。选举真实性提升，主要是因为基层政府对于村级选举结果的控制明显减少。这种政府对选举结果的控制减少，原因与农村税费取消有直接关系。在收取农业税费的时代，县乡财政分灶吃饭，乡镇政府直接依靠税费发工资。在这种情况下，村庄干部的税费征收能力对于乡镇来说是最重要的考核标准。为了保证税费征收，乡镇需要依靠那些在他们看来有能力收费的人来做干部。于是，在村庄选举中，乡镇会尽力保证这些人当选，甚至采取一些非法手段。

农业税取消后，乡镇对于村干部已经没有这方面的要求，什么人做干部都差不多，因此，对于选举结果的控制大大减少。同时，过去的控制导致农民上访闹事对于乡镇政府也不堪其扰。可以看到，基层政府在保持选举程序公正，维持中立立场来说，比过去进步明显。有乡镇领导人自己的说法是，“现在更强调保法不保人”。有时候，为了选举顺利进行，基层政府会动用警力维持秩序。应该说，这种动用警力是政府工作法制化提升的表现，是政府应该做的。与过去向农村收取税费动用警力、征地拆迁动用警力不可同日而语。

在基层政府干预减少的背景条件下，村庄选举真实性提升，具体表现为两种情况。一种是部分村庄的选举竞争趋于激烈，主要在一部分经济发达、村级公共资源比较多的村庄，特别是富裕村、城郊村、城中村等。在2000年前后的选举研究中，曾有学者观察发现，越是经济发达村庄，选举越缺乏竞争性，因为发达村庄原有干部的威信很高，选举没有悬念。但是，最近几年的选举情况显示，越是这种村庄，选举的竞争越是加剧。另一种是部分村庄没有什么公共资源，特别是债务多，经济穷的村，出现了一些没有人愿意当干部的情况，在这种情况下，加上人口外出增加，选举经常达不到法定人数。但是这种选举的冷场，与过去基于政府干预选举或者虚假选举的冷场，又有性质不同。在民主制度很发达的西方社会，这种情况也是随处可见的。总的来看，现在的村庄选举竞争加剧。这是普遍的趋势。除了基层政府干预减少以外，村干部工资有保证也是重要原因。

再次，选举中的竞争手段多样化，而且不规范，成为这几年选举情势的重要特点。选举前派送礼品、礼券，请人吃饭，甚至有重点的发送现金，有的地方，在选举投票的不同阶段，参加投票获得的现金数额不等。总的来看，这种以物质方式拉票的情况，在中国农村变得比2000年后普遍很多，在各地的选举活动中不仅没有减弱，而且明显地增加。这种人们所指责的“贿选”情况大大蔓延，也可以显示出村庄选举的竞争性不断增强。更值得注意的是，这种物质化竞选的现象，不仅发生在村委会选举，也迅速地发生在党支部选举。前些年，党支部选举中的类似活动很少。现在的情况是，在相同的村庄范围内，党支部选举的“拉票”标准通常明显高于村委会选举。

从本人的观察，贿选在现实中并没有那么可怕，或者说没有那么严重的消极后果。从村民的角度看，访谈调查发现，虽然一般村民都知道选举用钱物来拉票不是好事情，但是从他们的一般评价看，多数并无反感。有的不仅不反感，而且认为是一个令人愉快的过程。有的直接说：“经常选举才好，可以经常有钱发”，反应比较强烈的是村庄里的孤寡老人：“过去，村里的干部上边定，想当干部的人根本想不起我们这样的人，现在要投票，有人给我送来两斤猪肉，有人送来五斤挂面。这当然比没有选举好。”由此可以说，过去想当村官要贿赂政府领导人，现在则要“贿赂”村民。以此来说，这样的贿选还是一种社会进步。也有的村民从更深地层面看出了问题，表达了赞同这种贿选的理由。有的村民就说，“反正选出来的人说了也不算，都是听上边的。那还不如谁给钱多，我就选谁”。

在现实生活中，如何认定贿选或者处理贿选，现在确实面临难题。贿选问题的处理，不能就贿选论贿选，而是重在制度环境。调研还发现，从面上看，近几年的贿选在扩大，有“地不分南北，人不分老幼”的势头，情况令人担忧；但是从点上看，根据本人在山东和河北四个村庄十多年的观察，发现村庄内部也存在一种自动的贿选纠错机制。主要是两种情况。一种情况是，村民有策略地抵制贿选。当贿选当选的干部三年后，换届再选时，虽然村干部继续用了相同的钱物拉票，但还是落选，用一些农民的话说“你这几年当的不好，发钱给我，我仍然不选你”。因此在一些村里，换届前的几个月或者一年，村里会集中做一些实事，如修路、给老年人发补贴等等。这说明，用提升公共服务来竞选，越来越被认识到。另一种情况是，竞选人主动改正贿选。有些村民运用贿选竞选，是假定当选后的收益会超越花费的物质成本，但是，他当选后发现，错误的估计了当村干部的收入和村里的资源情况，或者说，不论是从村集体的资源来看，还是从干部收入看，他在上任三年后，根本无法实现竞选时的投入产出设想。这样，再换届时，他虽然还想连任，但是不主动再用钱物拉票了。现在看来，贿选问题相当复杂，历史地看贿选甚至不是坏事，而是进步。解决贿选问题，责任不在民众，关键在政府如何规制。这不仅涉及选举过程本身的监督规制，还涉及整个村务运行的管理规制，如果村民管理很到位，以权谋私很难得逞，对于贿选本身也有抑制作用。最要不得的态度，是以贿选的存在来证明村民素质低，搞不了民主选举，从而因噎废食。从村民在选举中的表现看，搞好村级民主没有问题，甚至乡镇和县市的直接选举也没有问题。关键是要敢于探索合理有效的竞选制约机制。没有这个机制，无论多么好的个人素质也搞不好选举。欧美选举制度的发展历程就很好地说明了这个问题。

第四，选举结果的政治效能显著提升，村委会的权威正当性提升。或者说，虽然从高层政策精神上，从文本的规则制度上，党组织的权威一直被强调和提升，但是，现实的村庄生活中，一个明显的趋势上，村委会主任的权威基础在增加，村支部书记的权威基础在削弱。在村委主任和村支部书记发生权力纷争时，虽然全国总体上看村主任处于相对劣势，但是，上升为强势的村主任迅速增加。特别是如果村书记竞选村主任失败，而由另外的人成功当选村主任，则村里出现村主任和村书记两个权威并存的局面时，村民通常更认同村主任的权威。经过一段时间，或者村主任夺权成功，或者是村书记自知合法性不足，逐步退出村庄事务的管理。在村主任和书记分立的情况下，村主任中抱怨选举没有用的人少了，越来越多村主任采取非常务实的态度，即权力是争取来的，不是上级自动移交的。因此，现在不能想当然地认为，文本制度规定村支部书记领导村主任，那么，村务就是村书记在主导。情况变得复杂，体制正在断裂，今后的演变方面还无法设想，更难以规制，需要慎重观察。

虽然，经过二十多年的实践演进，村级选举仍然未如人们期许的那样上升到乡镇直接选举，近期看也没有出现重大体制性突破的迹象，但是，我们还是需要承认，迄今为止的村级选举对于中国农村的治理影响是显著而深刻的，也是长远的。这种现实而深远的影响，不仅反映在乡村治理和基层政治层面，而且也会直接反映在整个中国政治发展的进程中。这种影响的核心内容，是已经或者正在继续塑造公民化的农民，为中国社会走向现代民主政治提供了最广泛的公民基础。从来没有正式接触选举的农民，通过这个过程开始适应、掌握甚至创制选举的规则与程序，比如“海选”就是由村民创造，还有其他若干选举技术的创新。不仅如此，这个过程还开始养成农民新的权力理念，即公共权力应该来自民众的选举授权，这样的公共权力才有政治上的合法性和正当性。

可以说，这些年有限的村庄选举正在催生新的与民主政治相适应的政治文化。如同百年前农民抛弃假称天命所授的皇权一样，现在的农民进而质疑那些不经自己选举认可的公权。农民的这种变化，对于传统体制的动摇是基础性的，虽然是缓慢的。或者说，新的政治发展在这样的基础上得以实现，或者说才能牢固的实现。因此，我们看到这些村庄选举，没有理由为未来的政治发展感到悲观。