谷志军：中国决策问责的现状与困境

实践的内容主要集中于结果问责和执行问责层面，而对于决策问责则非常有限。研究发现，当前决策问责最大的困境是决策责任认定困难，具体表现在责任主体、责任形式、责任行为、责任结果和因果关系认定等方面。决策责任认定实际上是一个责任评估问题，但是目前责任评估侧重于对行政执行及其效果的评估，而对决策的评估却重视不够。因此，加强决策问责首先要实现有效的决策责任评估。

从事责任政府与地方治理研究。决策是政府管理活动的关键环节，也是容易出问题并难以追究责任的环节。在现实政治生活中，虽然决策失误在中国各级政府的公共政策中屡见不鲜，但是对其却缺乏有效的问责制度，致使决策失误无人承担责任的现象十分普遍。因此，通过什么样的制度设计以减少甚至避免决策失误，就成为当前行政体制改革的核心议题之一。党的十八大第一次明确提出要建立决策问责制度，随后，决策问责问题开始受到学者们的普遍关注。目前的研究对于决策问责的意义和价值已经基本达成了共识，也提出了宏观的理论框架，并重点从加强问责机制、完善决策体制和应对决策失误的角度对决策问责问题给予了关注。但是，这些研究至今仍然将重点较多地放在政治理念和理论阐释层面，较少从实证层面对决策问责进行系统而深入的研究，尤其是缺乏运用恰当的研究方法对决策问责现状进行深度剖析。基于此，本文采用案例研究方法深刻分析中国决策问责的现状、困境，并提出从责任评估的角度完善决策问责制度。

一、案例选择及基本情况说明

中国的问责实践以党政领导干部为主要对象，而党政领导干部的行政活动主要表现为决策、执行、结果三个环节，因此，对这三个环节予以监督是党政领导干部问责的主要内容。在现实中，由于中国在现代责任政府意义上的问责实践始于2003年的“非典”事件，为此笔者以2003年为起点、以《人民日报》和《中国青年报》为抽样单位，从中收集整理了2003―2012年十年间刊登的318个问责事件为样本，以此描述并呈现出中国决策问责的实践状况。①

所收集的318个问责事件可以分为自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全、工作失职、滥用职权、行政违规、贪污受贿、违反职业规范、决策失误、用人失察、其他等12类。在问责内容所涉及的这12个类别中，大部分类别在行政过程三个环节的区分上是比较明显的，但也有少数类别的区分不太明显。如“用人失察”既可以是因为工作决策中产生错误而被问责，也可以是因为执行过程中产生错误而被问责；“违反职业规范”和“行政违规”既可以是因为执行过程中产生错误而被问责，也可以是因为造成损害性结果而被问责。而在政府行政过程中，“用人失察”一般是领导在人事决策中产生的失误，选拔任用了不恰当的人选而被问责；“违反职业规范”一般是在行政过程中采用不当方式，违反了职业操守而被问责；“行政违规”一般是由于行政行为产生损害性结果，引起了广泛关注而被问责。基于这种考虑，笔者将“用人失察”类别归入决策环节，将“违反职业规范”类别归入执行环节，将“行政违规”类别归入结果环节，同时将少数带有特殊性结果的“其他”类别也归入结果环节。

根据上述思路，我们将问责内容所涉及的12个类别分别归入行政过程中的决策、执行、结果三个环节。其中，决策环节的问责内容包括“决策失误”和“用人失察”类别；执行环节的问责内容包括“工作失职”“滥用职权”“违反职业规范”类别；结果环节的问责内容包括“自然灾害”“事故灾难”“公共卫生”“社会安全”“行政违规”“贪污受贿”“其他”类别［1］。需要说明的是，以行政过程三个环节对这12个类别的问责内容进行分类，只能说是从总体上进行类似的而非精确的归类，因为行政过程的决策、执行和结果三个环节是紧密联系在一起的，它们共同构成了政府行政活动的全过程，因而很难进行明确的划分。即便如此，这种归类依然能够从整体上反映出中国决策问责实践在行政过程三个环节上的总体趋势。

二、决策问责的现状分析

在2003―2012这十年时间里，中国围绕党政领导干部的失责行为开展了大量的问责，并取得了很好的实践效果。但是，通过对所收集的问责事件的统计分析可知，中国的问责实践主要集中于结果问责和执行问责层面，决策问责非常有限，对决策失误的问责更是缺乏。这表明，中国问责实践采用的主要是一种结果导向型问责模式，偏重于对突发事件的事后责任追究。这种问责模式所体现的问责内容及效果主要集中于行政结果环节，行政执行环节的问责内容及效果偏弱，行政决策环节的问责内容及效果则极度偏弱。

1.问责内容的构成状况

根据行政过程的决策、执行、结果三个环节对318个问责事件进行归类和统计分析可以看出，在中国的问责实践中，针对行政结果进行问责的事件占67.3%，针对行政执行进行问责的事件占29.9%，针对行政决策进行问责的事件占2.8%（见表1）。由此可知，中国问责实践的内容主要集中于行政结果环节，其次是在行政执行环节，两者加起来几乎构成了整个问责内容的全部。相比较而言，针对行政决策环节的问责则非常稀少，在所收集的318个问责事件中只有9件。

表1行政过程三个环节问责内容的分布行政过程环节问责事件数量

（件）构成百分比

（%）结果21467.3执行9529.9决策92.8合计318100.0

从行政过程三个环节问责内容的年度分布状况看，2007年是一个较为明显的分界点。在2003―2007年这5年时间里，问责事件共有96件，占了不到总数的1/3。其中，关于行政决策内容的问责事件只有3件，年平均还不到1件；关于行政执行内容的问责事件有14件，年平均不到3件；关于行政结果内容的问责事件却有79件，年平均接近16件。相比较而言，在2008―2012这5年时间里，问责事件共有222件，超过了总数的2/3还多。其中，关于行政决策内容的问责事件只有6件，年平均也只有1件，相对于前5年没有太大变化；关于行政执行内容的问责事件有83件，年平均接近17件，相对于前5年大幅度增长；关于行政结果内容的问责事件却有133件，年平均接近27件，相对于前5年稳步增长（见下图）。

图行政过程三个环节问责内容年度分布

2.决策环节的问责内容分析

具体到决策问责领域，根据行政过程三个环节将问责内容进行的归类，决策环节主要涉及“用人失察”和“决策失误”两个类别。在所收集的318个问责事件中，针对“用人失察”的问责事件有5件，其中2003年1件、2008年2件、2011年1件、2012年1件，其他年份为空白；针对“决策失误”的问责事件有4件，其中2004年1件、2007年1件、2008年2件，其他年份为空白（参见表2）。

表2决策环节问责内容的分布单位：件问责事件年份决策环节问责事件数量用人失察决策失误合 计200310120040112007011200822420111012012101合计549

第一，关于“用人失察”的问责事件。从问责内容来看，“四川达县追究用人失察事件”和“江西鄱阳县侵吞财政资金事件”反映的是干部选拔任用中的领导违纪问题，“安徽阜阳行贿法院院长长期在职事件”和“山西河津官员履历造假事件”反映的是“带病”领导干部的长期在职问题，“辽宁本溪选拔团干部无效事件”反映的是干部选拔任用中的任人唯亲问题。总体来讲，这几个案件在政府选人用人的决策环节都比较具有代表性。然而，从总量上看，在所收集的318个问责事件中对“用人失察”的问责数量非常有限，只占到总数的1.6%。在用人失察责任追究方面，虽然《党政领导干部选拔任用工作条例》中已经明确规定，“实行党政领导干部选拔任用工作监督责任制。凡本地区、本部门用人上的不正之风严重、干部群众反映强烈以及对违反组织人事纪律的行为查处不力的，应当追究党委（党组）主要领导成员和分管领导成员的责任。”但是在实际工作中对“用人失察”的问责尚未得到很好落实。虽然自2003年以来，从中央到地方对党政领导干部的问责力度不断加大，很多违纪官员受到了党纪国法的惩处，但是从所收集的“用人失察”问责事件来看，更多地揭示和归罪于失责人员的个人原因，而对提拔任用这些官员的部门责任和领导责任却极少追究甚至极少提及。例如，在“安徽阜阳行贿法院院长长期在职事件”和“辽宁本溪选拔团干部无效事件”中，应该问责的不仅仅是两位行贿的在职县法院院长和三位不符合任职资格的团市委候选人，而更应该关注的是促成此事件发生的阜阳市委和本溪市委的相关领导。但是在问责结果中，只是两位行贿在职的县法院院长和三位不符合任职资格的团市委候选人受到了问责，而阜阳市委和本溪市委领导却无人为此承担用人失察的决策责任。

第二，关于“决策失误”的问责事件。从问责内容来看，“四川万源市追星事件”反映的是政府对公共财政的决策使用问题，“福建厦门市PX项目事件”和“山东济宁市中华文化标志城事件”反映的是政府对重大项目的决策建设问题，“河南新县干部醉死记功事件”反映的是政府对干部任用的决策评价问题。总体来讲，这几个案件在政府公共行政的决策环节也比较具有代表性。然而，正如对“用人失察”的问责一样，在所收集的318个问责事件中，对“决策失误”的问责数量同样非常有限，只占到了总数的1.2%。对于上述4个决策失误的问责事件，“四川万源市追星事件”暴露出地方政府在公共资金使用和公共事务决定中存在的诸多问题，一方面是公共资金使用的随意性和使用过程中常规性监督和问责机制的缺乏，另一方面是公共事务决定中领导个人意志的至上性和决策方式上政治效应的最大化。在此事件中，虽然媒体质询的和四川省纪委追究的都是地方领导决策失误的责任，但是所针对的仍然是决策失误所产生的结果而非决策形成的过程，而且媒体披露毕竟只是一种小概率的偶然性事件，针对此类事件的问责还缺乏常规性的实践机制。“福建厦门市PX项目事件”和“山东济宁市中华文化标志城事件”则都是由全国政协委员在全国政协会议上以提案的方式对地方政府重大项目决策发起的质询，这在中国决策问责实践中具有标志性影响。这两起事件不仅证明了在问责实践中针对公共决策的法定独立问责机制存在的必要性，而且证实了政府内部决策程序的合法性并不能取代公民通过正规参与渠道的外部监督，同时还证实了在决策起始阶段引入事前问责机制对于纠正决策失误的重大价值。而“河南新县干部醉死记功事件”可谓是政治生活中的一场“闹剧”，娱乐性的情节、荒唐的决定、戏剧性的问责过程揭示出在干部任用评价上领导意识的巨大影响力和在决策过程中内部问责机制的严重缺乏。该事件虽然具有一定的偶然性，但是问责最终只是以县委、县政府收回表彰决定为结果，主要领导并没有为此承担决策失误的责任。

三、当前中国决策问责的困境

从过程上讲，问责实际上包括了责任认定和责任追究两个重要阶段，责任认定是责任追究的前提，责任追究是责任认定的结果，两者共同构成了问责的核心内容。已有研究表明，当前问责领域存在的现实问题可以概括为：政府权责不清、问责法制缺失、问责主体缺位、问责客体模糊、问责范围不明、问责程序不完善、问责文化缺乏、政务不公开透明［2］。这些问责问题基本都属于责任追究方面的问题，而对于决策问责而言，除了这些普遍性问题之外，最大的困境就在于决策责任认定的困难。通过对决策问责现状的分析发现，当前决策问责中的责任认定所存在的问题主要表现在以下五个方面。

1.决策责任主体认定的问题

党和国家的纲领性文件明确规定，