黄天柱：努力开发参政党民主监督的政治资源

摘要：参政党民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是中国的一项重要政治优势和一种宝贵政治资源，但也是现实中参政党履行职能的最薄弱环节。有效破解参政党民主监督薄弱环节，切实增强监督实效性，是新形势下加强多党合作制度建设和发展社会主义民主的一个重点和难点问题。面对当前国际国内环境带来的种种压力，我们应高度重视、充分开发这一资源。这需要真心诚意、切切实实去努力创设各种相关性条件，包括：明确政党权利，尊重参政党的相对独立性；激活政党特征，在政党层次上开展监督；加强制度建设，完善监督机制；完善监督形式，丰富监督载体；形成监督合力，增强监督约束力；提高政党素质，增强监督能力；拓展信息来源，提高信息质量；提高中共党员尤其是党的领导干部接受监督的自觉性。

关键词：参政党；民主监督

我国发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的一个重要方面，就是不断完善对权力运行的监督。中共十八大以来，习近平总书记多次强调要健全权力运行制约和监督体系，提出“让权力在阳光下运行”，“把权力关进制度的笼子里”，“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。

在我国现有各种监督类型中，参政党的民主监督独具中国特色。这种监督尽管不是国家权力性质的监督，但却同时也是中国的一项重要政治优势和一种宝贵政治资源，有特殊作用和价值。实践证明，切实发挥参政党民主监督作用，对于提高中国共产党的执政能力、完善社会主义监督体系、推进社会主义民主政治建设，具有重要意义。但从参政党履职现状看，与参政议政、社会服务相比，民主监督是薄弱环节，这在很大程度上影响了参政党在中国政治中的实际地位和作用，影响了中国特色政党制度优势的体现，也影响了民众对多党合作制度和参政党的观感和评价。因此，有效破解参政党民主监督薄弱环节，切实增强监督实效性，是新形势下加强多党合作制度建设和发展社会主义民主的一个重点和难点问题。

本文基于对浙江省各民主党派履行民主监督职能情况的实证调研[①]，理性分析参政党民主监督的薄弱环节及制约因素，提出破解民主监督薄弱环节的可行路径和具体对策。在研究过程中，主要运用了问卷调查和深度访谈的调研方法。问卷调查时间为2014年9月至10月，调查对象为浙江省参政党骨干成员，共回收有效问卷235份，覆盖除台盟之外的七个民主党派，样本具有一定代表性。深度访谈对象为部分参政党省、市两级组织负责人和骨干成员。

一、参政党的民主监督：宝贵的政治资源和遗憾的“短板效应”

在我国，“民主监督”一词在理论研究和实际运用中有广义、中义与狭义之分。广义上看，“民主监督”可以视为所有监督形式的总称，指的是“国家为了保障人民的权利，实现社会主义民主，防止政府部门和个人滥用权力而建立的各种监督制度”[1]，执政党、人大、参政党、政协、专门监督机关、司法机关、新闻媒体、民间组织和公民等均可以是民主监督的主体[2]；中义上看，“民主监督”是指那些不具有法律效力的监督，主要包括人民政协的民主监督、参政党的民主监督、舆论监督、社会组织的民主监督以及公民个人的民主监督等；在狭义上，民主监督则“专指人民政协和各民主党派、无党派人士对共产党以批评、建议为主要形式实施的监督”[3]。本文所讨论的“民主监督”概念采用其狭义用法，且特指“参政党的民主监督”。

目前，在我国多党合作制度的研究领域，大家基本有这样的共识：政治协商初步做到规范化、制度化；参政议政逐步深化，成效鲜明；社会服务形式多样，成绩明显；但是，民主监督力度不够、困难重重，是参政党履职的“短板”，也是我国多党合作制度功能发挥的“短板”。中央社会主义学院中国政党制度研究中心编撰的《中国政党制度年鉴》中专设有“政党活动纪要”栏目，但在介绍参政党履职情况时，只有“参政议政”和“社会服务”两个方面，而没有“民主监督”。在民主党派的工作总结中，关于参政议政、社会服务的内容往往比较丰富，而关于民主监督的内容却非常少甚至一笔带过。在调研中，党派成员尤其是党派领导人普遍认为民主监督是当前参政党履行职能的最薄弱环节，表示“要监督执政党和政府的行为，非常难”。一部分人认为，参政议政才是民主党派最重要的职能，通过参政议政，也能间接体现监督的作用，而且更容易让被监督者接受，既然目的达到了，就不必太计较采用何种形式，因此没有必要特别强调民主监督职能。甚至有个别党派领导建议将民主监督从参政党的基本职能中拿掉，认为在不可能监督的情况下硬让参政党去监督，其结果反而是败坏了多党合作的声誉。尽管这样的观点是个案，并不具有普遍性，但却也是从一个方面反映了当前参政党履行民主监督职能面临的困境。

为更好了解党派成员对参政党民主监督实效性的评价，并且可以做一个量化比较，调查问卷中设计了两个问题，具体统计结果和分析如下：

一个问题列举了当前我国主要的几种监督类型，分别是中共党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、参政党民主监督、司法监督、公民监督、传统媒体监督（报纸、新闻、电视、广播等）和新媒体监督（网络、手机短信、微信等），请调查对象对这些监督类型的实际效果作总体评价。统计结果显示（见图1），在党派成员看来，现有各种监督类型中，参政党民主监督的实效性是最差的。以10分为满分计，“新媒体监督”和“传统媒体监督”的得分均值为7.34、6.38，分列第一、二位，充分显示了在信息化时代媒体监督尤其是新媒体监督的影响和力量；“中共党内监督”、“司法监督”、“人大监督”、“政府内部监督”的得分均值分别为6.30、5.99、5.89、5.59，分列第三、四、五、六位；“政协民主监督”、“公民监督”、“参政党民主监督”的得分均值分别为5.55、5.26、5.25，排末三位。我们知道，民主监督既是参政党的基本职能，也是人民政协的基本职能，人民政协同时也是参政党发挥民主监督作用的重要制度平台，从制度设计的层次看，这两种监督均是国家基本政治制度层面的监督形式，但从现实效果看，这两者与“公民监督”处于同一个层次，参政党民主监督的评价分均值甚至比公民监督还要低。这种“高起点、低落点”的强烈反差是需要我们深刻反思和警醒的。

另一个问题列举了当前参政党履行民主监督职能的十三种形式，分别是党际协商、调研报告、团体提案、个人提案、政协视察、人大调研、特约人员、专项视察与调查、对口联系、社情民意、“党委出题、党派调研”、列席重要会议、委托调研，并请调查对象对每一种监督形式的实际效果作评价。统计结果显示（见图2），这些监督形式在实效性发挥方面有两个基本特点：一是那些能体现党派组织整体功能的监督形式的实效性要好于那些主要依靠党派成员个人发挥作用的监督形式的实效性。实效性评价排前四位的分别是团体提案、委托调研、调研报告和党际协商，它们的共性是都能较好体现党派的组织优势和整体功能，而后面的九种监督形式，除对口联系外，其他八种途径则均主要依靠党派成员个体作用的发挥。二是那些以咨政建言为主要功能的参与形式的实效性要好于那些以监政督政为主要功能的参与形式的实效性。尤其是对口联系和特约人员这两项从制度设计的本意上最能体现民主监督要求和特色的参与形式[②]，其实际效果在所有监督形式中却排在末两位，表明这两项制度基本上被虚置和形式化了。调研中一些受聘为特约人员的党派成员发感慨说，所谓的特约人员大多都是些“空架子”。

二、参政党民主监督的薄弱环节及制约因素

参政党民主监督作为一项完整的制度设计和一个完整的政治过程，主要由事前知情、事中沟通、事后反馈、考核激励及权利保障等具体环节构成。调查问卷中设计了“您觉得当前参政党民主监督的最薄弱环节是哪一个”的问题。根据统计结果进行排序（见图3）：31.1%的调查对象选择了“知情”，29.8%选择了“权利保障”，22.2%选择了“反馈”，8.9%选择了“沟通”，8.0%选择了“考核激励”。可见，在党派成员看来，当前民主监督的主要薄弱环节是事前知情、事后反馈和权利保障三个方面，而事中沟通和考核激励这两个环节相对较好一些。

党派成员对沟通环节的认可，应该说是我国多党合作制度化、规范化、程序化建设持续推进的结果，即现有体制为参政党发挥民主监督作用提供的渠道总体来讲是比较丰富和畅通的。党派成员对考核激励问题反映不强烈，一方面与近年来各党派不断加强民主监督考核激励机制建设有关，另一方面则可能与参政党作为知识分子政党的特质和品格有关，即中国的知识分子历来具有“天下为公”的社会理想和“为天地立心、为生民立命”的济世情怀，爱国、民主、合作、求真、奉献的精神传统和理念[4]使参政党成员在民主监督过程中有一定程度的内在驱动和自我激励。

访谈过程中，很多党派成员也反映，民主监督的难处主要在于：“纪律监督是‘利剑’，法律监督是‘钢鞭’，民主监督是‘软团’”，本身缺乏约束力；监督者的权利难以得到真正保障，怕打击报复；目前的体制强调的是对上负责，而非对下负责，党派的监督没有体制支撑；反馈机制不健全，目前除以政协提案形式反映的意见建议有明确的反馈制度外,以其他形式反映的意见建议还没有建立相应的反馈机制，一定程度上影响了参政党及其成员民主监督的积极性；监督者与被监督者之间存在着明显的知识和信息不对称，“政府想要做某一个事情或者不想做某一个事情，总是可以找到自己的理由，而其所拥有的专业知识对任何外在的监督者而言，都是很难真正理解的，所以也就无法采取进一步的行动。”

深入剖析参政党民主监督中这些薄弱环节产生和存在的原因，大体可以从几个方面切入分析：一是从参政党的角度，主要表现为监督意识不强，监督能力不强，监督动力不足，监督组织化程度不高，参政党组织的“行政化”倾向使其在对执政党和国家产生很强依附性的同时越来越脱离社会、缺乏代表性和群众基础等；二是从执政党的角度，主要表现为部分中共党政领导缺乏自觉接受监督的意识；三是从制度建设层面看，主要表现为民主监督制度化规范化程序化水平不高，缺乏约束力等；四是从大的政治和社会生态的角度，主要表现为民主政治发展的滞后、传统政治文化的影响、“反右”和“文革”等历史事件遗留的阴影等。进一步对上述原因进行分类，从大的方面可以划分为两大类：一大类与参政党自身的意识、素质、能力和能动性有关，