孙宏云：行政效率研究会与抗战前的行政效率运动

胡适日记1934年2月4日写道：“约程沧波（中行）来谈。他谈南京政治，很有意味。他说，我只看见行政上小有进步，政治上危机仍很大，领袖人物多不懂政治，甚可焦虑。”[1]（p312～313）这是一种基于政治学的观点，分别从政治与行政方面而不是将二者混为一谈的泛政治化评论。鉴于多年来人们对抗战前的南京政府的研究与评价，多偏重于政治的一面，而对于行政的一面则相当忽视的状况，笔者觉得应当加强对南京政府的行政进行细致与客观的研究。这样，不仅可以从行政制度和行政管理方面总结国民党南京政府各种行政举措的经验与教训，而且对于有关政治问题的评判将更加充实与全面。所谓“行政上小有进步”，具体是指什么，也有待进一步探讨。本文就是基于上述考虑的一项具体研究。

本文要研究的行政效率研究会是行政院于1934年成立的旨在研究中国行政问题以便推行行政改革、增进行政效率的政府研究机构。它的成立既是当时朝野各方关注行政问题的结果，反过来也对抗战前中国的行政效率运动起到了推波助澜的作用。而且，抗战前南京国民政府出台的一系列行政改革措施与该会都可能存在着程度不同的联系。但是迄今为止，学界对此似乎还没有专门论述（注：笔者检索了中国学术期刊网、中国人民大学报刊复印资料等几种数据库，没有发现关于这个问题的研究论文。解放前萧文哲著的《行政效率研究》中，对中国的行政效率运动有很简略的介绍，见该书第12～13页。“中国的行政效率运动”这一说法也见之于该书。虽然它当时并非如同时推行的“新生活运动”那样冠以明确的“运动”之名，但实际上是可以称之为运动的。）。

一行政问题成为各方关注的焦点

1867年，英国人白芝浩（W.Bagehot）著《英国宪法论》，从政府各机关的活动方面来研究英国的政制，开启了行政学的研究途径。1885年，美国人威尔逊（W.Wilson）效白芝浩所为著《议会政府》，为美国学者对实际行政方面最先注意的著作。二年后，他发表《行政研究》一文，更具体指明了行政研究的重要与方法。1900年美国政治学家古德诺（F.Goodnow）著《政治与行政》一书，主张政治与行政分离、集中与统一行政权力，将理性主义（Rationalism）、层级节制制度（Hierarchy）、专业精神（Professionalism）视作行政上的理想，目的在于提高行政效率。其后，韦罗壁（W.P.Willoughby）、怀特（L.D.White）等一些美国政治学家继承与发扬了古德诺的思想。这种情况反映了由“权力分配及运用”的政治学研究进入“功能推进与服务”的行政学研究。[2]（p740～741）

对行政及其效率的重视，这是近代积极国家观念的反映。在西洋传统的自由放任主义支配下的政治是崇尚“无为而治”的，“最懒的政府即是最好的政府”。随着自由资本主义进入垄断资本主义阶段，社会矛盾与阶级矛盾日趋尖锐，掌握统治权的政府再也不能像从前一样“自由放任”，必须有所作为。美国从20世纪初开始，纷纷设立各种行政研究机关，研究具体行政问题，推动行政改革，谋求增进行政效率。有人将这种潮流称为“美国之行政效率运动”。[3]（p8）[4]

在中国传统的政治思想中，道教主张无为而治，儒家则以政简刑轻为郅治极则，其理想是垂拱而天下平，对行政没有积极的兴趣，更不会注重效率。民国成立后，受西洋近代政治观念的影响，中国人的国家观念也由消极而趋积极。孙中山认识到在民权发达的国家，多数的政府都是无能的，而民权不发达的国家，政府多是有能的。他认为这种现象是不妥当的，因而发明权能划分的理论以补救之，使政府有充分的能来为人民服务，而人民又有充分的权来节制政府[5]（p12）。对政府“能”的重视，表明三民主义的国家观是积极有为的。南京国民政府承孙中山的遗教，更强调政府“能”的运用与发挥。但在其成立之初，所注意的主要为政策与立法原则，加上各军事实力派之间的争斗，对于政策运用和法律实施的具体行政尚无暇顾及。

中原大战后，南京政府的统治相对趋于稳定，可以以更多的精力来从事建设事业。九一八事变之后，南京政府怵于国难严重，始知非集中力量，加紧物质、精神以至政治、社会的建设，无以自存，于是需要扩张政府的职权与活动。同时，在“围剿”红军的斗争中，蒋介石意识到军事有赖于政治，安民甚于防共，乃提倡“三分军事，七分政治”的策略。然而，中国积习相沿，政治组织散漫废弛，吏治腐败，欲求政治改善，缓和社会阶级矛盾，则非改革政制、澄清吏治，提高行政效率不可。因而对于行政的研究与改造，成为国民党南京政权的迫切要求。

同时，面对国家贫弱，战事连年，内忧外患交迫的局面，许多知识分子为国家的前途而寻找出路，他们发挥各自的专业知识，思考各种社会、政治、经济问题，及其因应解决之道。在美国行政效率运动的示范与影响下，一些留学英美的政治学者在20世纪30年代初，将英美的行政学理论与经验介绍到中国，研究中国的实际行政问题，并提出行政改革的主张或建议。值得注意的是，当时在一些政治学者中流行着近似行政决定论的思想。罗隆基说：“在政治上行政比政体的形式要紧。果然有了好的行政，无论在哪种政体底下，人民总可以得到幸福。反之，倘没有很好的行政，无论在哪种政体底下，人民都是遭殃。在现今的中国，要谈政治，我个人也决定抱这种态度。目前我的座右铭是：‘只问行政，不管主义’。”[6]政治学者张忠绂、陈之迈也有类似的看法。张忠绂说：“我个人以为国不分中外，政治理论不分新旧，政体不分专制、独裁、民主，甚至于苏维埃联邦，若不讲求行政效率，均无异于‘金玉其外而败絮其中’。……专谈政治理论，或专谋改革政体，是无济于事的。我们现时所应当注意的，是行政效率，而不是政治理论。”[7]陈之迈说：“我们今后应该认定行政效率是一切政制的目标及评价的标准，凡促进之者便能邀赞同，凡阻碍之者，只有摈弃。认清了这个目标，了解了行政效率的意义，政制改革便有了准绳”[8]。

因为行政问题成为朝野关注的一个焦点，于是，有关政制改革以及如何提高行政效率的讨论在《大公报》、《益世报》、《东方杂志》、《独立评论》、《政治评论》、《行政效率》、《行政研究》等许多报刊上展开。一些行政研究机构亦纷纷设立，重点研究中国行政问题。当时注意行政研究的机关主要有：行政院的行政效率研究会；中央大学政治系，该系因张汇文、江康黎、王季高等行政学者的加入而趋重行政问题研究，所属的行政研究室，曾在钱端升的领导下，重点研究民国政制史；金陵大学政治系在马博厂教授领导下，“认定建设县政为改进中国政治之基础，故确立主张，从事于中国县政之研究。……并联络国内学者及有地方行政之经验者，研讨中国县政建设方案”[9]；南开大学经济研究所“由农村经济、乡村工业而推及于地方行政”，其地方行政研究在张纯明教授的指导下，先事县政实况调查，进而专题研究，研究的专题有行政组织与效率，施政方法与手段，县司法制度及其与民间公断制的关系，田赋之行政制度及其演进等；[10]燕京大学政治研究部重视吏治研究以及江宁、兰溪实验县、济宁实验区的实地调查与研究；北京大学政治系的行政研究室在政治系主任张忠绂和陶希圣教授指导下，由对清代行政史的研究开始，拟向民国行政研究推进。此外还有中华职业教育社发起组织的上海人事管理学会，中央研究院社会科学研究所特设的行政组，上海交通大学的行政系，天津的市政传习所，京沪路的研究室，广西的行政研究院，等等，均对行政做各有侧重的研究。南京国民政府因势利导，一方面根据实际情况，一方面参酌学者专家的研究与建议，并聘请外国行政专家如英国人沈慕伟（R.G.Somervell）、德国人晏纳克（Wlofgang Jaenrcke）等作为政府行政改革顾问，对行政组织和行政管理进行改革，推出诸如合署办公、行政督察专员制度、县府裁局设科、文书档案管理等多项行政改革措施。1932年6月，行政学专家江康黎就谈到当时行政问题广受重视的情形：“迩年以来，国人对于行政问题的兴趣，日益浓厚；如考试制度的实行，预算制度的采用，行政制度的研讨，均足以证明这种倾向。”[11]

行政的中心问题是行政效率，“近代泰西先进国家，对于行政，均重效率”[12]。因而，当时各方对行政的关注，是将提高行政效率视为行政改革的目标。于是，“行政效率”这一舶来之词忽然喧腾于报刊舆论当中，出现频率极高。南京国民政府在推行一些行政改革措施时，也屡屡标榜以提高行政效率为宗旨。抗战前，各方对提高行政效率的关注，形成了一场颇有声势的“行政效率运动”。

二行政效率研究会的成立及其活动

在这场行政效率运动中，行政院设立的行政效率研究会在研究与促进行政效率方面具有重要的地位与作用，据称它是抗战前中国研究行政规模最大、最有影响的机关。[13]（p14）

该会自述：“行政效率研究会成立的导线，本与行政院改良公文及其他中央机关行政改良试验有关。我们鉴于这些试验的成绩，认为有成立一个永久机关约同各机关人员及行政专家研究各种行政问题的必要。当时汪院长非常赞同此种意见，各方面亦认为研究会在理论上事实上均有设立之必要。”该会发起者认为：政治为改造中国的最大力量已为国人共识，但“言行政刷新者多注重政策和立法方面，对于运用政策和实施法律的行政机构，反多忽略。中国行政机构及运用方法之缺乏现代科学的精神，而亟须改革，是无疑问的，长此下去，不独任何良好的政策和立法的目的不能达到，政治力量无从表现，而且它本身就成为社会改造底障碍。”然而，“中国行政的刷新，也不是单从欧美搬来的一些文官制度，预算制度所能济事，而有待于将中国的整个行政机构与运用作详细的科学的检视和研究”。[14]基于上述原因，行政院议决设置行政效率研究会筹备处，由内政部次长甘乃光任筹备主任，负责筹备，视筹备处的成绩如何，再决定研究会成立与否。筹备处成立后，积极进行筹备工作。1934年6月14日召开第一次筹备会议，出席者有海军部代表陈训泳次长及其他各部会代表15人，列席有经济委员会顾问政制专家英国人沈慕伟，及筹备处职员十数人。

筹备处的规模甚小，月经费只有一二千元，由行政院拨发，职员由行政院就有关系各机关之主管人员及有专门学识经验者遴选聘任。其进行步骤为暂以中央各机关之行政为限，先分两组研究：（一）组织人事组，（二）文书档案组，由参加筹备会的中央各部会代表自行认定加入一组或两组。由各部会派人一员或二员为专门委员，加入到组织人事组或文书档案组。第一组注意的问题为中央各机关各级公务员职责的实况暨改良意见，由各部会代表报告该部会处务规程及其实施情形，加以分析比较，俾明了各级公务员由部长委员长以至科员的职掌、权限，然后可究其得失，制为改良方案，再经一机关或多机关的试验，如确有成效，则呈请行政院酌量通令各机关施行。第二组除继续以前行政院公文档案改革的研究，对于当时中央各机关所用表册的格式及档案的整理保存亦同样加以注意，先从调查比较着手，然后提出改良意见。

筹备处实际所做的工作主要有以下各项：1.组织建设，设组织人事组和文书档案组，将筹备委员和专门委员分配到各组，并聘请一些会外的学者或行政专家，如张忠绂、蒋廷黻、江康黎、张汇文、张锐、王云五，为专门委员。2.编制、修改、审查有关提案，如奉行政院令研究审查内政教育两部组织国立档案库案、修正行政院及所属各部会档案整理处组织条例草案，提议修正国内出差旅费规则意见案，提议改用卡片使收发文登记合一案。提出或审查的提案还有：行政院直辖各部会官制通则草案；统一行政院各部会职员请假办法案；拟请厘定划一代日之韵目案；制订官俸法，划一公务员俸给案；特种公务员应另订任用法以广仕进案；官职应分别铨叙案；确定事务官性质并订保障法案，等等。这些提案由该会专门委员提出或审查、修订，