李克军：加快干部制度改革步伐

干部带病提拔问题之所以没有得到很好解决，主要原因有三个：一是干部选拔任用的诸多环节变形失效；二是反腐倡廉效果不佳，“病官”基数偏大；三是干部制度没有突破“伯乐相马”的旧框框。要做到对症下药，必须同步解决好这三大问题。其中，扎实有效地推进干部制度改革，既是解决干部带病提拔问题的治本措施，也是深化政治体制改革的题中应有之义。

一、党管干部的原则必须毫不动摇地坚持，但具体方式应该与时俱进地创新

在“全控型”领导体制下，“党管干部”，极易演变成为党委书记和组织部长等少数人独掌干部任免大权，从而导致跑官要官、买官卖官之风盛行。落马被查的省市县三级书记和组织部长，几乎无一例外地存在“卖官”受贿行为。这说明，坚持党管干部的原则，必须在管什么，怎么管的问题上走出新路子、建立新机制。也就是说，既要坚持，更要改善。改善的着眼点应该是克服权力过于集中于党委及其组织部门，特别是过于集中于少数人的弊端。

根据2000年和2009年中办两次颁布的《深化干部人事制度改革纲要》和2013年中央召开的全国组工会议精神，党管干部的主要内容应该是管方向、管政策、管制度。即制定干部选拔、任用、管理、监督等方面的路线、方针、政策、条例、规定；支持和领导国家立法机关制定相关的法律和法规；保证和监督已经颁布的法律条文和政策规定落到实处；营造民主、公开、竞争、择优和风清气正的“吏制”环境。党委要统揽全局，而不能事无巨细、包揽一切。

党管干部，理所当然地包括管到“人头儿”，即我们通常所说的“推荐和管理好重要干部”。现在的问题主要有两个：一个是“推荐”有名无实，党委讨论的干部，或直接任命，或演变成事实的“决定”。再一个是“重要干部”的范围始终没有明确界定，实践中几乎囊括了党政机关、事业单位、国有企业的所有领导干部。有时将少部分干部的考察提名权放给其他部门，时间不长，又收回到组织部门。在未来的改革中，应逐步减少党委和组织部门直接管理干部的范围，努力做到管得少，管得好。

党管干部，必须处理好党的领导与民主法治之间的关系。“三统一”的原则，已经明确多年，但有效管用、简便易行的具体途径和措施，似乎还在艰难的探索之中。实践中，往往过分强调党委的话语权、决定权，以致形成党委中的少数人甚至是一个人说了算的局面；诸多民主程序，往往成了按照少数人意图“空转”的游戏。

近年来，中央和省委组织部门一直在积极探索，试图建立约束县委书记权力的机制。2010年底，中纪委、中组部印发了《关于开展县委书记权力公开透明运行试点工作的意见》。同时媒体也在大力宣传“自我限权”的典型。如，河北省大名县原县委书记王晓桦刚一上任，就用两个月的时间，连续制定了《县委书记用人行为规范》、《全委会票决制》等10项新制度；江苏省睢宁县原县委书记王天琦主持制定了一份权力清单，给自己立了多种规矩。笔者非常佩服他们的改革精神和不恋权力的情操，也相信在他们主持下的试点肯定能够取得明显收效。但是，这里有个非常简单的逻辑：如果县委书记大公无私、光明睿智，又没有外在力量迫使他滥用权力，他自然会按照任人唯贤、德才兼备的原则选拔任用干部，并将自己的权力运行放在阳光之下。那么，限制他的权力没有任何必要。如果情况恰好相反，县委书记作为常人，照样有私欲，那么就需要有一种超过他个人能量和不良外力的制度来“强制”他按规矩办事。也就是说，“自我限权”存在明显的悖论，是不合政治学、管理学逻辑的制度设计。“自我限权”楷模王天琦的一段话发人深省：“如果‘一把手’不想动、不愿动，或者不真动，那在现有政治管理体制下，县委权力的公开透明，特别是‘一把手’权力的公开透明，就很难推行。即便有所举动，也容易沦为作秀表演。”

可见，如何在坚持党管干部原则的前提下，真正把干部选任工作纳入民主法治轨道，是一个重大而艰巨的课题。

二、积极探索，建立科学可行的竞争性选举制度

笔者认为，发展民主是干部制度改革的主题，而竞争性选举，则是民主制度的核心内容和主要体现。

早在一个多世纪以前，马克思和恩格斯就把民主选举看成是堵塞工人阶级政党（共产主义者同盟和国际工人协会）走上独裁或密谋道路的主要措施。中国共产党在革命斗争和执政实践中，曾对民主选举制度进行了积极的探索。但由于种种原因，我国的干部选举工作仍存在诸多亟待解决的问题。

最常见的问题，是把“贯彻党委意图”绝对化。在各级党代会和人代会上，主席团虽然也表明要“尊重代表意愿和权力”，但在各实际工作环节上，却把“实现组织意图”作为主要目标，以致出现很多违背民主原则的做法。比如，有的地方在选举办法中规定，“赞成票不画圈，反对票才打叉”；有的地方在酝酿候选人过程中，由代表团负责人直接向代表“传达”组织上确定的“差掉人”名单；有的地方让组织部门的干部站满会场四周，向选举人变相施加压力。就选举结果而言，过去，很少有得满票和零票的。近两次市县换届，则出现了一批得“满票”和得“零票”的候选人。选举的组织者、参与者，几乎无一例外地把这种不正常的现象作为换届选举圆满成功、组织领导严密得力的重要标志加以充分肯定。这些情况说明，发展民主，必须注重细节的研究和改进，在提高选举的竞争性和真实度上下功夫。

搞好竞争性选举，应首先从地方党代表选举和党委会的选举做起，同步或逐步扩展到人民代表、“一府两院”主要官员的选举。

党委对选举的领导，自然包括对候选人产生过程和具体人选的掌控，但这种掌控不能过严过死，而应逐步地、适度地放松。应允许和支持其他社会团体及党员、公民个人推荐和自荐，特别是应该鼓励党代表、人民代表联名提出候选人。各种渠道提出的候选人，地位应该平等，如果提出的候选人过多，可以通过预选确定正式候选人。应适当扩大候选人差额比例，政府正职也应实行差额选举。

应把实际存在的幕后竞争引到“台面”上来。各类候选人都应改变“奉命参选”的虚假姿态，光明正大地表明“我要参选”。选举委员会应组织参选人与选举人见面，发表竞选演说。党代会、人代会召开前和会议期间，应安排相对宽裕的时间，酝酿候选人。应在具体选举办法上保证选举人按自己的意志填写选票。

应鼓励和支持一些地方“乡官直选”的试验。在相关法规没有修改之前，可以采取先进行候选人“海选”，再通过党代会、人代会正式选举的办法，把基层官员的选择权交给民众。时机成熟时，再通过立法，建立县乡两级官员的直接选举制度。

应严格控制党政领导干部的届中调整，以体现对选举结果的尊重。

三、实行干部分类管理，把选举制和任命制区别开来

早在1983年，中组部就提出了对干部“进行分级分类管理”和“管少、管好、管活”的原则。1984年，中央确定了下管一级（过去是下管两级）的管理体制。2005年，《中华人民共和国公务员法》将“分类管理”确定为公务员管理的基本原则。就领导干部选拔而言，我认为最为紧迫的是把选举和任命区别开来。

目前的干部选任体制，是把民主推荐、民主选举和党委任命混在一起。造成了三个不良后果：一是权力和责任过度集中于党委。二是民主测评、推荐活动频繁，作用式微，参与者疲倦、厌烦、敷衍的心态蔓延滋长。三是难以走出“选票迷局”。上级反复强调，既要重视选票（主要指测评票、推荐票），又不要以票取人。看似辩证全面，其实是一种无奈的“两头堵”。在掌管干部任免大权的书记和组织部长那里，经常陷入左右为难的尴尬。具有升迁希望的领导干部，既要维护好“上头儿”关系，又要维护好同僚及下级的关系。有的地方甚至出现了严重的拉票风。

民主选举的范围应少而精。包括：地方党委委员、纪律检查委员会委员、人大常委会委员、政府和法检两院的主要负责人。这几类人员的选举，必须严格依照党章和国法进行，充分体现民主性、公开性、竞争性，并实现严格的任期制。党委应在候选人推荐、考核、确定、差额选举过程中，进行必要的掌控，努力做到两个保证：保证党员和人民群众充分行使民主权力，选举严格照章依法进行；保证选举产生的官员在行动上与党的纲领路线政策保持一致。其中，书记、人大主任、政府及法检两院主要负责人的候选人，由上级党委组织部门负责组织推荐、考核，并经党委集体讨论后提名；其他由党组织提名的党委委员、纪委委员候选人，由本级或上级党委组织部门组织推荐、考核，党委集体讨论后提名；其他人大常委会委员候选人，由党委组织部门会同人大常委会人事部门联合推荐、考核，人大常委会集体讨论后提名。

政府其他组成人员（包括政府副职和各部门主要负责人）、法检两院的副职、法职人员，均由人大常委会任命；政府各部门的副职、国有企业及公益事业单位负责人，由政府任命。初始提名及任前考核，可按照党管干部和管人管事相统一的原则，分别由政府党组、人大党组负责。党委及其组织部门，要履行监督职责。对违背干部管理法规或存在其他明显错误的任命，应该予以纠正。在改革的过渡时期，政府副职和少数重要部门的主要负责人，可分别由上级党委组织部门、本级党委组织部门会同人大人事部门共同酝酿考核，按现行干部管理办法，经党委讨论后向人大常委会推荐，在时机成熟时再实现分类管理。

应在部分党政工作部门内部和企业事业单位，实行聘任制。

干部选任制度的民主化、法治化改革，虽然不是包医百病的灵丹妙药，但在铲除权力寻租土壤、遏制跑官要官歪风、营造健康从政环境等方面，将会起到牵一发而动全身的积极作用。

（此文刊发于《改革内参》第19期，内容略有改动）