周庆智：论县级政府职能及其转变条件――“国家政权建设”分析视角

【内容提要】自清末到民国以至新中国，县级政权组织建设并不是“国家政权建设”规范性内涵的完整意义，它所完成的主要是两个功能：一是社会整合和动员能力；一是财税汲取能力。转变职能的更为实质性的内容是：治理原则的转变――基于市场、民主和法治理念的行政功能配置和治理方式，这包括公共权力与公民权利关系的制度化；确立公民与政府的财政契约关系，以达成国家与公民之间公共事务的制度化。由此，建构一个符合公共性、合法性、服务性的政府职能转变条件。

【关键词】县级政权/国家政权建设/行政职能/职能转变

近些年来，关于县级政府职能向着服务型政府职能转变，政学两界都有共识，但时至今日，作为服务型政府实现职能转变的理财系统和公共财政(预算法治和民主财政)①还没有完整地建立起来，也就是说，公共财政至今还没有融入到政府整个财政收支的过程中去，没有融入到政府制定财政政策的过程中去，没有融入到政府编制预算、控制预算中去。县级政府依然专注于经营性与竞争性领域，几乎把所有的行政力量都集中在国有资产收益，亦即凭借其资产所有权取得的股息、红利、租金、资金占有费，土地批租收入，国有资产转让及处置收入等，以及政府各部门收取的各种费用和基金性收入，包括行政执法过程中收取的各种规费②和公共财产使用费，等等。简单地说，没有公共财政的政府不是服务型政府，但公共财政的建设至今还只是一个构想而已。

近10多年来，县级政府追求GDP的增长，“经济繁荣”(不是惠及大多数民众的繁荣)的同时，也带来了官民的对立和冲突。以“上访”和群体性事件为标志的基层民众的抗争和维权运动频发表明三点：一，政府的公共性缺失，民众的权利和权益没有得到保障；二，县级公共权力的合法性不足，制度的创制与程序的正义还不能成为合法性的本质规定之一；三，治理原则和治理方式出现危机。

同时，基层权力集团以及围绕在权力周围发展起来的既得利益群体，其所形成的利益格局趋于结构化和稳定化，任何针对基层公共权力的改革都变得不可行，或者成为这个既得利益群体巩固自身利益的行径。

一轮又一轮的“行政机构改革”，只不过是反复印证县级政权体制的固有弊端和陷入官僚制铁律③而不能自拔的困境而已。这样的改革已不再能激起社会各界和学术界的期待和想象力。但权力集团的变革思路却依然是“整顿吏治”，依然是“精兵简政”的老套路。明知收效甚微，却又不得不用老办法应对。

十八大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》强调“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”④，换言之，政府不应起到资源配置的基础性作用，同时，社会力量应当参与到社会治理当中来。理论上讲，这一方面涉及县级公共权力的公共性重塑，一方面涉及自主性社会力量的发展和成长。

本文以“国家政权建设”(statemaking或statebuilding)历史演进的规范性涵义为出发点，从县级政权组织的政治功能和行政地位的变化，以及县级公共权力的性质规定和职能配置的角度来阐明县级政权组织的历史基础和现实条件，分析县级政权组织作为国家代理人的公共角色与基层民众的权利是什么关系。以期明确这样一个理论的和现实的问题：县级政权的公共性的构建面对的是怎样的历史承继关系和现实政治条件，换言之，县级政府转变职能、进而成为服务型政府的体制前提和现实路径是什么。

一

历史上，县级行政一直是作为由官方授权的基层正式治理制度来发挥作用的，属于直接与民众打交道的国家官制授权系统的基层行政制度。近代以来的“国家政权建设(statemaking或statebuilding)”⑤造成官制制度向基层社会扩张，但县政权的基层行政性质并没有改变，只是它的治理能力因国家权力范围延展而获得制度化或“正规化”(乡镇行政的设置)的支持从而得到了进一步的强化。近代以来基层政权所发生的各种变迁，其外部动因在于试图加强国家的控制能力。县级行政建制的规模及其动员资源的能力，伴随着以国家权威为中心的统一管制权力向基层延伸的努力而得到极大的扩充和强化。

帝制时代，国家行政权力止于县级。县的主要职能是征税纳粮、教化百姓、听讼断案、劝民农桑、灾荒赈济、兴学与科举等。县以下实行自治，这种官治和自治的范围，即国家与社会的边界，相对清晰。帝制下的乡村自治，不是村民自治，而是“乡绅自治”。也就是说，县以下基本由地方士绅或宗族大户维持秩序，对乡村社会征收赋税、摊派徭役、征集兵丁、维持治安、推行教化。乡绅阶层作为国家和小农社会的中介人，对上，维护皇权统治，保证乡村社会秩序；对下，提供国家所不能提供的公共服务，充当小农阶层的代言人。实质上，国家只不过是通过直接对县官负责的代理人――乡绅这一中介，实行对乡村社会的治理和控制而已。

乡绅自治不是乡村社会自治。乡绅只代表自己的利益，而不代表乡村社会的其他群体利益。乡绅的形象至多是一个地方官员(县)和百姓之间的斡旋者或“经纪人”。瞿同祖认为这种乡绅自治不是地方自治：“首先，参与者仅限于作为少数群体的士绅。其次，士绅既非地方百姓选举的代表，也不是政府任命的代表。他们只不过凭借自己的特权地位而被(习惯上)接纳为地方社群的代言人而已。”⑥乡绅参与地方行政事务的所作所为并非基于法律的明文规定或政治义务，只不过是皇权、族权和神权相结合的一个统治“环节”而已。

如此，县的权力行使需要依赖乡绅阶层，而后者实际上控制了县政的具体操作权力，形成“县政乡治”的这样一种国家与社会的结构关系。

清末至民国，乡绅阶层衰落，或进城经商或蜕变为新的文化人，留居乡村的差不多沦为掠夺成性的土豪劣绅，并由其来充当现代化过程中的国家代理人。这些土豪劣绅将大量的赋税以摊派形式强加于农民身上，以“赢利型经纪人”(entrepreneurialbrokerage)行走于国家与乡村之间。那时，国家主要倚赖一种“乡村经纪体制”来征收赋税并实现对乡村社会的统治。所谓“经纪体制”就是国家利用非官僚化的机构及人员代行政府的正式职能。但这些寄生于国家与乡村社会罅隙之间的类似于“中间人”的“国家经纪”(statebrokerage)往往借用国家的名义巧取豪夺以中饱私囊，使乡村社会陷入国家和乡村经纪人的双重盘剥之下。保护性经纪人逐渐为掠夺性经纪人所替代，导致国家权威在乡村社会的缺失和乡村社会精英的退化，从而造成所谓“国家政权建设内卷化”⑦。

在这个大背景下，国民政府曾经进行过农村社会现代化建设(以“乡村建设运动”为标志)的社会动员努力。自此，国家行政权力向下扩展到乡镇，县级吏役官僚化，其行政任务已不限于收税、收粮以及处理民间诉讼等项公务，而且实现了行政官僚化，这极大地加强了国家的施政能力和税收汲取能力。但总的来说，国民政府的政治现代化努力并没有取得成功，“一方面，乡镇政权的行政行为效率十分低下，难以真正承担起国家进行乡村政治经济动员的责任；另一方面，乡镇低层官僚及其在乡村的代理人的‘经济人’行为越来越明显，并逐渐形成了经纪体制，国家又缺乏对其有效的约束，他们为了自己的利益而对农民的剥夺也就越来越重，乡村社会各利益主体之间的冲突也就越来越尖锐”。⑧概言之，国民政府凭借国家权力对基层的强制介入，并没有把衰败的乡村社会整合进以国家权威为中心的统一的政治体系当中。

1949年后，与计划经济体制相适应，新政权的权力高度集中的政治体制导致国家与社会的高度一体化，国家行政权力和社会权力高度统一的基层政权形式――人民公社的“政社合一”体制逐步建立起来。“在人民公社制度中，最令人惊奇的是在国家和社会之间缺少明晰的组织边界，尽管公社行政是国家组织的最低一层(从形式上看)，但实际的国家边界无法清楚地划出，公社经由村社组织――民兵、党支部、大队、小队、农会、妇联、共青团等各种正式的和非正式的关系联系起来。这些组织均非村庄内部自发形成，而是由国家嵌入的，以保证对村庄的控制；人民公社的准军事组织形式依从的是国家权力的逻辑。”⑨国家权力通过对社会经济生活的统辖实现了对乡村社会政治及其他一切领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力。“国家用社会主义的公共生活和集体生产方式取代了农民的传统生活方式，彻底改变了农村社会和农民的生存方式，农民直接处在国家政权的严密控制之中。这种控制表现出很强的政治‘全能主义’(totalism)倾向，这一政治全能主义使乡村的社会生活军事化、经济生活行政化、精神生活一统化，政治权力成了无所不能的东西。国家权力史无前例地下伸到社会底层，通过支配每个农民的日常生活而将农民整合到自上而下的集权体系之中。”⑩旧的乡村体制和秩序被摧毁，也就是杜赞奇所说的乡村“权力的文化网络”(11)被瓦解掉，在失去传统社会的根基之后，新社会的合法性却是确立在“国家权力的逻辑”之上的，这意味着，现代意义上的公民社会不仅没有得到培育和发展，反而被政治国家所吞噬，社会自治没有发育的土壤，社会自主性无从生长。

与上述国家权威构建的“政治现代化”互为表里，近代以来，一直贯穿着一个主导中国政治发展的政治价值：威权主义的全能理念――认为政府应该控制一切，一切经济的命脉、民生的命脉应该掌握在政府手上。政府是公共管理的唯一合法主体，其他社会力量(非政府组织以及各种自治团体)被排除在社会公共事务管理之外。结果是，民间社团及民众依附于政府，没有独立性与自主性，没有自主管理社会公共事务的权利和能力。这个政治理念一直存在于近现代乃至当代中国的政治发展当中。

二

对上述历史事实的解释，国内许多学者用基于西方经验的“国家政权建设”(statemaking或statebuilding)概念框架来梳理，但似是而非。西方的经验与中国的材料不契合，因为目标不同，导致的结果也不同。发生在西欧的“国家政权建设”与发生在中国的“国家政权建设”，其政治经济社会结构和基础不同，历史的逻辑起点也不同：前者是对封建割据所造成的权力分散的自下而上的权力集中与自上而下的权力推展过程，是以民族国家为政治单位的一体化过程；后者则是以皇权(威权)为中心的自上而下的动员社会和汲取财税的所谓“政治现代化”的权力强化过程。简单地说，在中国，所谓“国家政权建设”乃是由外部压力促成的“历史的惯性”所致，它要解决两个非常迫切的问题：一是社会监控和动员能力；一是国家财税汲取能力。至于明确民众权利以及与国家的权力关系(这是西欧“国家政权建设”的内涵之一)，则不为传统和现实所支持，也不那么要紧。新的治理原则既没有历史的基础，也没有现实的条件。在此，中国的所谓“国家政权建设”乃是国家至上主义主导的政治现代化过程。强制性的权力比基于民众同意的税制和规范各种权利关系的法律构建来得更实在、更有效、更可信。在这个意思上讲，不是中国的“国家政权建设”失败(如果是失败，那也是语义上的失败)，而是它在内外压力下传统国家向现代国家转型的“历史的惯性”而已。要之，国内学者用“国家政权建设”的分析视角来解释近代以来的中国政治现代化进程，只是对这一进程的结果(而不是过程)的梳理和解释，也就是说，用这个概念框架是要清理过去的历史事实和经验，要明确现在的政治现实基础和条件。

那么，“国家政权建设”的规范性涵义是什么？国家政权建设(statemaking或statebuilding)是由查尔斯・蒂利(CharlsTilly)从西欧近代民族国家的演进过程中提炼出来的分析框架。查尔斯・蒂利在研究欧洲民族国家形成中，认为这一过程分为两个不同步的过程。“国家政权建设”(statemaking)在当时主要表现为政权的分化、官僚化、渗透性以及对下层控制的巩固，并同时不断扩大财源。