任剑涛：现代化国家治理体系的建构：基于近期顶层设计的评述

［摘要］建构现代化的国家治理体系，已经成为当前中国改革的核心任务。中共十八届三中全会、纪念全国人民代表大会成立60周年大会、纪念全国政协成立65周年大会以及中共十八届四中全会这四次会议，为现代化国家治理体系顶层设计提供了基本框架：国家治理体系现代化的目标体系、现代化的立法体系、现代化的协商民主体系、现代化的法治体系。从客观描述而非价值评价的角度看，有效达到四个预期目标，中国的现代化国家治理体系建构任务就可望完成。对一个现代化国家治理体系而言，这四个方面缺一不可；比较起来，民主制度与依法治国构成最重要的两个支点。

［关键词］国家治理体系；现代化；顶层设计

现代化国家治理体系的建构，不是基层权力机构或底层社会可以完成的任务，只能是顶层设计得以实现的目标。这是因为，国家治理体系涉及的基本问题关乎国家的总体结构与功能，与基层权力机构和底层社会关系不大。循此思路可知，理解现代化国家治理体系的建构，必须将眼光锁定在国家高层权力对相关问题的解决理路上面，才能准确捕捉到其中的重要信息。中共十八届三中全会以来的四次重要会议释放了建构现代化国家治理体系的关键信息，让人们知晓：现代化国家治理体系的顶层设计，正在紧锣密鼓，迅速推进。对此，从事实与学理上加以系统描述和理性分析，很有必要。

一、结构性的顶层设计

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，确立了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［１］。这是对中国改革总目标的两个相关性规定，其中所强调的“中国特色社会主义制度”，是一个针对中国建构现代化国家治理体系和提升现代化治理能力的政治规定。这一政治规定性，与执政党的性质、定位及政治功能是紧密联系在一起的，自改革开放以来，党的基本文献对之的表述都没有改变过，这也是中国改革必须遵守的基本政治原则。否则，改革的命题就会被弃置，而筹划中国现代发展事务的思路就会因之全面转换。由于这一政治定位是不容置疑的，人们也知晓其中的倡议性和禁止性的双重含义，因此勿需特别分析。比较起来，在全面深化改革的决定中，引人瞩目的新提法是“国家治理体系和治理能力现代化”。这一表述也含有两个义项：一是国家治理体系的现代化，二是国家治理能力的现代化。两者的基本关系体现为，国家治理能力的现代化是国家治理体系现代化顺畅运行的结果。当然，国家治理能力的现代化本身也包含有专属于自身的独立事项。只是说，一个国家治理能力的现代化，受制于它是否建立起了现代化的国家治理体系这一前提。可见，国家治理体系的现代化比之于国家治理能力的现代化更为重要。就此而言，国家治理体系的现代化建构，相对于治理能力的现代化来讲具有明显的优先性。在中国展开全面深化改革的进程时，凸显国家治理体系的总体框架与基本内容也就有着鲜明的意义。这正是我们着重论述国家治理体系现代化建构的基本理由。

中共十八届三中全会做出全面深化改革决定，强调国家治理体系现代化的总体筹划特征，指出“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”；必须“加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明”；对改革的社会状态进行了宏观勾画，努力“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流”；对改革的目的性进行了总体规定，必须“让发展成果更多更公平惠及全体人民”。这是对国家治理体系大轮廓的勾勒。其中，明确指出了现代化国家治理体系的人民主权、民主政治、法治国家、市场经济、有序社会等多项指标。这是一份旨在推动全面深化改革的文件，因此，它对现代化国家治理体系的基本指标及其内涵事务的罗列性陈述，超过对现代化国家治理体系的分层性阐释。

现代化国家治理体系的重要涵项在随后的几次重要会议上立体化地凸显出来，让人们得以观察到现代化国家治理体系的结构状态。它超越了对现代化国家治理体系的平面式罗列，将现代化国家治理体系的核心指标突出出来，向人们展现了现代化国家治理体系诸指标的重要程度差异，呈现了全面深化改革具体任务所具有的不同地位与作用，由此揭示出一个现代化的国家治理体系面目。

在既定的中国国家治理体系中，中国共产党的领导权一直受到特别强调。这是由中国的国家结构所决定的政治定势。不过，在现代化的国家治理体系中，如何促使中国共产党更好地实现其国家领导权，已经成为一个关乎国家治理现代化状态的核心问题。在这一既定的政治前提下，筹划中国的现代化国家治理体系，分别由三次重要会议着力，分别应对三大问题：一是习近平在纪念全国人民代表大会成立６０周年大会上的讲话，直接处理的便是国家治理体系中至关重要的立法权建设问题，这是一个现代化国家治理体系落实人民主权与民主治理的决定性问题；二是习近平在纪念中国人民政治协商会议成立６５周年大会上的讲话，将重点落在国家治理中民主党派和群众团体协商并进的重要问题上，这是一个关乎现代化国家治理体系中诸社会政治力量民主、多元地协力治理国家的制度安排问题；三是中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，则将现代化的国家治理体系嵌定在法治的框架中，这是一个关乎现代化国家治理体系采用人治还是法治取向的关键问题。

上述四次重要会议，处理了现代化国家治理体系的四个重大问题，显示出递进性地解决现代化国家治理体系的四大关键问题的进程。凸显这些关乎现代化国家治理体系建构的重要事项，不仅具有对中国全面深化改革进行立体化筹划的作用，让人们摆脱事务主义导向的零散化改革之困，而且具有提纲挈领、凸显中国改革现代化总体取向的作用，这样呈现出来的推进改革诸事务的轻重缓急、优先顺序，将会对未来中国的发展产生积极效用。

有必要强调，中共十八届三中全会确定的推进国家治理体系和治理能力现代化的任务，是对中国改革开放进行的顶层设计。近几年，强化中国改革顶层设计的呼吁不绝于耳。这是因为，人们都意识到，此前中国的改革是在“摸着石头过河”的指导思想下推进的，缺乏改革的总体设计、推进路线与时间标尺。胡锦涛在总书记任内就开始强调对中国改革进行顶层设计，指出“要切实推进重点领域和关键环节改革，加强改革的顶层设计和总体规划，明确优顺序和重点任务”［２］。习近平担任总书记以来，更是明确强调要大力推进中国改革的顶层设计。“改革开放是前无古人的崭新事业，必须坚持正确的方法论，在不断实践探索中推进。摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。”［３］这一段论述，明确将中国的改革划分为两个阶段：第一个阶段是摸着石头过河的局部改革，第二个阶段则是将摸着石头过河的局部改革与顶层设计紧密结合的改革。强化这样的改革设计，原因简单明了：改革本身呈现出系统性、整体性、协同性的要求。缺乏回应这一要求的改革，势必导致改革绩效的衰退，甚至影响改革的前景。因此，从改革所呈现的总体特性出发，站在国家宏观、总体布局的高度设计的改革蓝图，便是人们熟知的改革顶层设计。

致力从四个维度勾画中国现代化国家治理体系的前述四次会议及其基本精神，成为中国改革顶层设计凸显而出的重要标志。中国改革顶层设计要解决的基本问题，就是对中国改革“摸着石头过河”所要过的那条河对岸的景象进行全面刻画，从而为改革提供愿景、为改革供给动力、为改革聚集资源、为改革有序推进提供路线图和时间表。这是此前的中国改革所缺乏的构成要素。中国改革从长期的、渐进性改革，终于走到了当下的、结构性改革境地。①这四次重要会议，正是对这样的改革进行总体谋划的会议。可以说，改革的顶层设计，就是现代化国家治理体系的顶层设计。

二、制度取向的基本框架

上述四次会议，分别从四个维度呈现了中国建构现代化国家治理体系的指向，也就是对中国改革进行顶层设计的重要涵项。分别描述与分析这四个涵项自有其重要价值和意义。

中国共产党的领导权作为现代化国家治理体系建构的核心问题，这是中国政体所要求的事情，但需要留意的是，在四次会议涉及中国现代化国家治理体系建构的所有相关表述中，加强和改善中国共产党的领导，已经成为相互伴随的两个构成面。其中有值得关注的变化：一方面，在当下中国的政治力量结构中，要形成有力的领导力量，除开中国共产党，难有其他政治力量能够取而代之。因此，国共产党作为推进中国建构现代化国家治理体系的核心力量，获得认同。另一方面，试图提高这一论断的认同程度，则与中国共产党行使领导权的状态直接相关。假如中国共产党一直坚持革命时代形成的那种发动群众的运动式领导方式，不仅它自身无法从革命党转变为执政党，而且会妨碍现代化国家治理体系的建构。对一个现代政党来讲，它必须诉诸法治的方式来领导国家，才能建立起有效领导国家发展的权威，并赢得公众的较高认同度。因此，在全面深化改革的进程中，中国共产党行使领导权的前提，就是它站在改革开放的前沿，引导中国朝向社会主义现代化的纵深方向推进。这是它领承执政党使命，继续享有国家领导权的先决条件。很难设想，一个不思改革、僵化停滞的政党与一个亟须改革的国家治理状态能够融洽无间。这正是四次会议共同强调改善中国共产党领导方式的原因。

中共十八届四中全会的依法治国主题，显然确定了中国共产党必须从政治地领导国家转变为法治地领导国家的基本路向。由于中国共产党在国家政治体系中所处的重要地位，可以说，中国共产党是否能够成为依法治国、依法执政的现代政党，将对中国是否能够成功建构现代化国家治理体系发挥决定性作用。而中国共产党是否能够顺畅发挥相关作用的关键条件，便是习近平强调的：“任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。”［４］（P138）对中国而言，执政党遵守宪法，依宪行事，是整个国家落实宪法秩序的先决条件。这是一个重大的调整，一个关系到执政.有学者指出，中国下一步改革要实现四个转向：“从要素驱动转向效率驱动乃至创新驱动，从单一的经济改革转向全方位联动改革，从发展型全能政府转向服务型有限政府，从国际体系追随者转向未来世界领导者。”参见田国强等：《中国改革：历史、逻辑和未来》，２４页，北京，中信出版社，２０１４。这样的归纳甚多，可能见仁见智。但中国改革作别渐进性、局部化、摸索性进路，寻求系统性、整体性、协同性改革的路径，已经鲜明呈现出来。这便是改革顶层设计得以浮现而出的转折性标志。党是否能够成功维持其领导权的关键性调适。这一调适之所以必要和重要，就是因为中国共产党事实上面临重大考验和现实危险：一方面是执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验；另一方面是精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险。如果不及时对中国共产党在现代化国家治理体系中的地位与作用进行调适，其执政地位就会受到空前的挑战。“如果任由这些问题蔓延开来，后果不堪设想，那就有可能发生毛泽东同志所形象比喻的‘霸王别姬’”了［５］（Ｐ３７０）政党领导权，由此成为中共十八届三中全会确定相关改革总目标的轴心。循此展开的中国国家治理体系的现代化建构，也就成为政治权威得到现代定位情况下的政治、经济、社会、文化、生态诸方面的呼应性建构。这是中共超越此前单纯追求经济发展的、低度现代化的国家治理模式的尝试，