闫飞飞 任晓春：伪公地悲剧与无政治村庄：我国农村产权和治权的现状分析

[摘要]当前中国村庄的主体是未曾遭遇国家征地的、远离城市的农村地区，这些村庄公共事务主要是村集体和村民围绕着村庄集体资源而展开的。在这些村庄中普遍存在着伪公地悲剧和村庄无政治的现象，其产生的原因并非源自集体产权的模糊性，而是源于现有制度设计下的村治格局阻碍了公民参与公共事务，而鼓励了强力和资本对村庄公共事务和集体资产的垄断。因此，对村庄伪公地悲剧和无政治状态的解决之道，并不是进行土地私有化的产权变革，而是应该从国家政权建设的角度推进村庄的治权变革，由国家自上而下来推进《村民委员会组织法》的完善，使“空制度”坐实，实现村组法中所规定的“三个自我”“四个民主”的制度回归，推动公民参与村庄公共事务，实现国家和村民之间的制度性互动。

[关键词]伪公地悲剧 无政治村庄 空制度 国家政权建设

集体土地所有制是当前我国农村基本的土地制度，农村的主要政治活动都是围绕着这一制度而展开的，同时，基于农村地权的矛盾和冲突，也成为政界、学界、媒介所集中关注的影响农村稳定的主要因素。关于农村地权的矛盾和冲突，各界的关注点主要是集中在国家征地过程中产生的国家、村集体和村民之间的矛盾。但是，围绕着国家征地而产生的这些矛盾主要发生在城中村或城郊村,而多数远离城郊的土地，由于其远离城市的地理位置，并未能进入国家征地的视野，国家并未介入村庄内部的互动，这些农村的主要问题是村集体和村民之间围绕村集体资源而展开的互动和冲突。根据贺雪峰教授的估计，“当前国家每年的用地计划是600万亩，其中大约占用耕地300万亩，300万亩耕地只占到中国现有18.26亿亩耕地的0.17%，按这样的征收农地的速度，即使再过30年，也只有5%的耕地被征收专用为建设用地”。[1](80)可能被征地的5%的农村，相对于不可能被征收的95%的农村是极少数的。作为95%的没有或不可能遭遇国家征地的农村地区，才是中国农村的主流；这95%的农村中的集体土地的状况及其存在的问题，才是中国农村问题的主流。因此，只有首先搞清楚了这95%的农村的政治和经济状况，才能把握中国农村问题的主要矛盾。

一、伪公地悲剧和无政治村庄：村庄的经济维度和政治维度

从村庄生活的经济维度来讲，土地是农村经济生活的基础，而土地的集体所有制又是我国农村的基本经济制度，因此，要想准确了解村庄生活的经济维度，必须首先了解村庄的集体土地的存在状态。当前我国农村集体所有制下的土地，按照公用还是私用来划分，可以分为村集体公有公用的土地资源和农民个人承包和使用的土地资源，前者包括乡村公益事业用地、公共设施用地以及预留的机动地，属于公有公用的土地；后者包括农民个人承包的农用地和农民自建房屋所使用的宅基地，属于公有私用的土地。村集体公有公用的土地资源是农村公共生活的基础，村内公共事业的兴办和公共福利的提供都有赖于此。

但是，在很多村庄的现实生活中，本应为村庄兴办公共事业和公共福利的公有公用的集体土地资源，却变为村干部借机谋取私利的物质基础，这使得本应属于农村公有共用的村庄集体资源呈现出“伪公地悲剧”的局面。这里所谓的“伪公地悲剧”不同于“公地悲剧”。“公地悲剧”中的“公地”指的是无主的公共资源，其主要特征是公共资源“向所有人开放，没有限制”[2]，没有任何的制度化的产权限制，也没有任何的公共管理制度，任何人都可以无约束地使用，这就使得每个理性的个体都遵从利益最大化的刺激，竞相最大限度地使用公共资源，从而导致公共资源遭到彻底破坏或灭绝的悲剧。与“公地悲剧”不同的是，我国农村集体土地所出现的“伪公地悲剧”中的“公地”指的是村集体所有的资源，从产权的角度来讲，村庄集体公有公用的土地和“公地”的最大区别在于前者是“有主地”，而后者是“无主地”。我国农村村集体所有的资源，并不是没有任何产权限制的无主地，相反，它有明确的所有者：即属于村庄所有成员，它禁止任何村集体成员的任意使用。之所以说农村集体土地变为“伪公地”，是指法律意义上的村集体公共资源事实上沦为村干部私人所有，村集体公共资源变为“公有制包装下的权力所有制”，“土地集体所有被异化为当代乡村土豪劣绅的权力意志所有,他们可以想把土地怎么样就怎么样”。[3]之所以会出现“悲剧”，是因为在公有制包装下的权力所有制的“伪公地”上，作为权力占有者的村干部，伴随着周期性的换届选举而在任期之内追求短期的利益最大化，尽最大努力开发或掠夺公共资源以据为己有，如此周期性的掠夺，只会加速村庄公共资源的损耗，直至完全枯竭。“伪公地悲剧”的本质是权力对公共资源的强制占有，是权力短期私有化的悲剧。

面对村庄出现的“伪公地悲剧”，我们首先想到的解决之策可能就是建议村民行动起来，共同参与村庄公有公用的集体资源的开发、利用和分配，以此来约束村干部对村庄集体资源的垄断和掠夺。但是，反观现实中村庄的政治维度，村民却几乎不参与与自己利益相关的村庄公共事务，村庄普遍呈现出“无政治状态”。这种村庄无政治的状态，在税费改革之后尤为明显。因为在税费改革之后，村干部不再需要直接面向村民催粮要款，村干部也无需再和村民“打成一片”，因此，村民和村干部之间的公开冲突和对抗并不是村庄的主流。当然，这也并不意味着两者的和谐是村庄主流，相反，村庄的主流秩序表现为“无政治”的生态，村民和村干部各行其是，互不干扰，村民不公开参与或干预村庄公共生活，理性的村干部也不主动侵犯和干扰村民的承包地、宅基地以及村民的日常经济社会生活。在“无政治”的村庄中，普通村民除了偶尔参加三年一次村委会选举之外，几乎不干预或参与村庄的政治生活，更多地将精力集中在如何赚钱以改善自己的经济生活，村庄政治“往往只是村干部和‘大社员’所专有的‘公共空间’,相对而言,整个村庄则是‘村庄无政治’的”。[4]村民之所以不参与公共事务，而呈现出“无政治”的表象，并非如吴毅教授所言是因为村民们追求“俗事”的日常生活逻辑压过了参与村庄公共事务的政治逻辑。相反，我们可以很容易地从村民们日常生活中的私下交流和接触中听到对村干部行为的批评和指责，村民并不是对村庄公共事务不感兴趣，而只是被迫从对村庄公共事务的公开参与转为私下评论，村民们以“隐形的政治参与”来表达自己的政治观点。因此，“无政治”只是村庄政治逻辑的表象，其实质则是“隐政治”。之所以会出现公民无参与的“无政治”的表象，主要是因为相较于有国家权力支撑以及自身组织化的村干部集体，无组织的个体村民的力量十分微弱。在这种力量对比悬殊以及“枪打出头鸟”的生存常识的支配下，力量微弱的个体村民理性的选择，不可能是以卵击石式的“带头闹事”。结果便是，个体村民的理性化选择，只能导致集体的沉默，成为制度化的“沉默的大多数”。

村庄无政治的生态，使得村庄的公共事务为村干部所垄断，作为村庄集体资源所有者的村民被排斥在外。由于村庄集体土地所有者的缺位，使得管理权只能交给村干部，在这种情况下，“‘集体所有’甚至很容易蜕变为‘村委会’所有，村委会主任或村支书背着农民‘卖地’的现象屡见不鲜”。[5](3)正是村庄无政治的政治生态，使得在任的村干部可以无障碍地侵吞和掠夺村庄公共资源，才造就了村庄集体资源的“伪公地悲剧”。与此同时，在“伪公地悲剧”普遍存在的村治环境下，当选村主任意味着可以垄断村集体资产，并因此而取得巨额的利润回报。正是这种高额利润回报，极大地刺激了村委会选举的竞争烈度，并且加剧了参选者之间矛盾的升级。参选者为赢得有高额回报的选举会不断增加选举的投资，这种投资便是选举中的高额贿选。而高额的选举成本，事实上提高了候选人的门槛，使得普通村民根本没有能力参与竞选，选举事实上成为了村庄内有经济实力者的政治游戏和资本游戏。资本的竞争成为了支配村庄选举和村庄政治的主要因素，资本运行的逻辑是追逐利润，因此，凭借资本优势当选者，在其任期之内必然会尽可能地收回投资成本。凭着权力对村庄集体资源的垄断，使得在任村干部可以赚取更多的利润，进而加剧村内财富分配的不平等。村庄选举事实上成为资本和权力的结合的媒介，通过选举，实现了资本和权力的联姻，这更加增强了村干部的权力，同时也使得个体村民的力量更显单薄，更增强了村民的无力感，加剧村庄“无政治”的政治生态。

二、伪公地悲剧和无政治村庄的生成逻辑

对于伪公地悲剧和无政治村庄的生成逻辑，可以从经济和政治两个维度进行考察。与之相对应的解决之策，则主要是从产权变革和治权变革两个角度提出。

从村庄的经济维度来看，村庄公有公用的集体资源的产权形式，是“伪公地悲剧”产生的物质前提和制度诱因。因为作为属于村庄成员共有的集体资源，不可能让所有村庄成员一起参与管理，而必然需要将之委托给村干部来进行管理。在当前的村治规则下，作为村庄集体资源代理人的村干部，就可以在几乎不受制约的情况下上下其手，侵吞和私占集体资源为己有，产生“伪公地悲剧”。正是由于村庄集体资产的产权性质以及在对其管理中所产生的委托代理的困境，是产生“伪公地悲剧”的制度诱因，一些经济学家因此而主张通过土地的私有化来清晰界定产权，以保护公民权利。杨小凯先生认为，农村土地的私有化“只会去掉村干部定期按人口变化调整土地分配的特权，因而减少此特权引起的贫富分化”。[6]将农村土地彻底的私有化，进而消灭村庄公有公用的集体资产，这确实根除了产生“伪公地悲剧”的物质基础。

但是，在当前的体制下，土地私有化可能带来如下一些无法解决的弊病：第一，在当前的村治格局下，对农民地权冲击最大的是来自权力和资本的侵犯。即使产权界定清晰，土地私有的原子化小农，也无法避免权力和资本对土地财产权利的侵犯。在中国历史上，自春秋战国以来便形成了小农的土地私有，但是，在专制政治之下，小农土地私有并未能保护农民的土地权利，相反，却是“不断重演的以特权为基础的土地兼并”，“有权势的，兼并无权势的，得势的，兼并失势的；兼并，乃至于兼并而复兼并，导致了中国力士山的土地兼并的不断重演”，历次的土地兼并总是“掩盖不了它由以发生的权力背景”。[7]在中国农村的地权配置中，“真正决定农村土地权利归属的不是集体所有,也不是支书个人行为,更不是法律对产权的清楚界定，而是权力地位”。[3]总之，中国农村的地权是“一束权力关系”，[8]是处在权力支配的地权阴影之下的。如果不改变当前权力支配地权的现实，土地私有化并不能防范社会强势力量的侵犯、也不能充分保障农民的土地权利。第二、在当前村治格局下，土地私有化会使得村庄公共事务无法有效组织。村庄集体公有公用的土地资源是村庄兴办公共事务的基础，若将之均分私有到小农手中，村庄公共事务的兴办将失去基本的物质载体。在“宜分不宜合”的村庄文化氛围中，再加之过于细碎且分散化的小块私有土地，将会使得自发的组织合作更加困难，进而产生“反公地悲剧”的困局。私有化后的农村，会使得农村土地呈现“人均一亩三分，户均不过十亩，且往往分散为七八块的状况”，反公地悲剧将集中体现在“解决农业生产环节中的灌溉、植保、机耕等共同生产事物”[9](199)上。

从村庄的政治维度来看，无政治村庄产生的主要原因是当前村治过程中存在着各种“空制度”实际阻碍着村民的公共参与。如果说集体产权的存在是伪公地悲剧产生的必要条件的话，村民自治过程中的“空制度”则是伪公地悲剧和村庄无政治得以形成的充分条件。所谓的“空制度”，是指没有任何实际用处的制度或规定，它们“只不过是一纸空谈，或是徒有其表，实际上它对社会行为者的行为几乎不构成任何的约束力”。[10](4-5)“空制度”作为一种正式的制度文本或法律文本，