李凡：中国基层民主的发展和政治改革

中国基层民主在2003年的发展超出了原来的预想，获得了出人意料的进步。中国基层民主的发展已经在不同的层面上对中国的政治体制改革发生了影响，而2003年在基层发生的新变革已经直接对中国的政治改革的多层面产生了和将要产生重大的影响。这种变化和联系就将十多年以前开始的基层民主的发展提到了一个新的水平。因此关注基层民主的发展和政治体制改革的关系就成了基层民主研究的一个重要的组成部分。

一、2003年中国基层民主的新发展及其对政治改革的影响

中国基层民主的发展在2003年取得的进展是多方面的，除了延续了以前在农村和城市社区的变化以外，还出现了许多新的明显的变化。这些新的变化概括起来包括了城市社区居民委员会的选举和民主管理又得到了进一步的推进；城市居民的维权活动推动了基层群众的民权和民主意识；中国基层人民代表大会制度的选举改革出现了突破，在中国各地产生了越来越多呼吁基层人民代表大会制度的改革的声音；农村乡镇一级的改革也不断产生了新的尝试，直接推动了政府的改革；社会基层民主的发展也推动了党内基层组织的变化。这些新变化都在政治体制的改革上产生了不同程度的影响，这是2003年中国基层民主发展的新的成就和特点。

1、城市的社区选举改革

2002年中国城市社区民主方向的改革最主要的变化是在广西自治区，在那里有将近50％的城市社区进行了城市社区居委会直接选举的改革。由于这个突破，城市社区的直接选举成了2003年民政部重点关注的发展方向，因此在更大的范围内开始推动城市社区选举改革的发展，因此2003年的城市社区居委会的直接选举获得了非常大的进展。

2003年的上半年在浙江宁波海曙区进行了规范的城市社区选举的试点，三个试点都取得了成功[1]。按照计划，宁波海曙区原本要在上半年完成全区所有社区直接选举的工作，以实现中国第一个全部社区居委会都由居民直接选举产生的大城市的区。但是由于非典疾病的影响，这个工作推到了2003年11月底完成，这样就在2003年末出现了中国第一个所有居委会都由居民直接选举产生的区。宁波的这个工作为扩大中国城市社区居委会直接选举的范围奠定了一个好的基础，很有可能在不久的将来全国所有的社区居委会都可以由居民直接投票选举产生。

除了宁波以外，北京、上海、南京、杭州、济南、郑州和武汉等地也都进行了城市社区居委会的选举改革。在这些地区中北京包括户代表选举之内，有10％的社区都进行了直接选举；而在上海这个比例则要高得多，直接选举的社区比例平均达到了20％多，有的区达到了80％以上。这样的成就使得城市社区直接选举的普及在2003年得到了很大的提高。

城市社区的直接选举也在某种程度上改变了社区居委会的组织结构，在以广西为主的聘用制结构组成的社区居委会以外，也出现了以上海和宁波为主的议行分离的社区居委会组织结构。这种议行分离的社区居委会组织结构对于调动社区不同层次的居民参与社区的民主管理起了很大的作用，改变了一些社区居民对社区事务不太关心的局面。从2003年的发展来看，议行分离的社区居委会组织结构得到了越来越多的地方政府的认同。

社区选举制度的改革和直选的普及也带动了社区民主管理的发展，2003年城市社区的民主管理也获得了很大的进步。居民关心自己社区事务，关注政府行为，推动政府改革的活动在2003年也都取得了很大的成就。

2、城市居民的维权活动

《新闻周刊》将2003年定为“新民权运动”年[2]，在这个运动中出现了多方面的居民为了维护自己的合法权益而和一些违法违规的公司和政府进行斗争的事情。这些包括了土地拆迁、物业管理、居民利益和农民权益方面的内容在内。在这些维权的事情中，一个重要的内容是大范围内出现了城市居民为了维护自己的利益和物业公司、房地产开发公司以及某些站在这些公司背后的政府机构进行合理合法维权的事情。城市社区居民的维权活动主要是一些城市居民买到了房子，成为业主之后却发现房地产公司或者物业公司的行为侵害了他们的利益，因此有组织地组成业主委员会和这些公司进行斗争。2003年国务院发布了物业管理条例，规定业主可以成立业主委员会，而业主委员会将是小区事务的最高权力机构，物业公司要符合业主委员会的要求进行工作。这样的规定使得业主们可以合法地组织起来和物业公司以及房地产公司不合法不合理的事情进行斗争。

在这种冲突中处于弱势的业主只能求助于法律，求助于公众和法律的支持，特别是法律的支持。在这种矛盾中，处于强势地位的物业公司和房地产开发公司在加上他们背后的某些政府机构后台的支持，往往使得业主们出于劣势，因此迫于无奈，业主们开始寻求法律和媒体的支持，要向物业公司和房地产开发公司讨回“公道”。这样的矛盾冲突已经进行了很多年，2003年的形势有些在向业主们转好，主要是国务院的有关规定和媒体的更大关注。这种斗争实际上形成了一种民权运动，在斗争的过程中，业主们的法律和参与意识得到了很大的提高。

2003年在居民的维权活动中的新变化在于业主们的维权活动开始和基层民主的发展相结合。在一些进行了基层人大代表换届的地方，一些业主们积极地参与了基层人大代表的竞争，他们试图用参与人大代表竞争进而利用人大代表的权力来扩大业主们的权益和参与政府决定的办法来维护自己的权益。深圳和北京区级人大代表的自荐候选人中就有很多积极参与维权活动的业主们，他们的活动将基层民主的发展推到了一个新的领域。在业主们的大力支持下，这些业主的自荐候选人中有的人成为了人大代表。

3、基层人民代表大会选举制度改革的启动

按照法律的有关规定，中国城市的区一级和农村的乡镇及县一级的人民代表大会都实行直接选举的办法，也就是这些基层人民代表大会的代表要由选民直接投票选举产生。1980年在“四人帮”倒台以后不久，北京市的区一级人民代表大会换届的时候就曾经有一些学生出来竞选区级人大代表，包括西城、海淀在内，当时有8名学生成为了区人大代表。在这之后，在各地农村的乡镇和县一级的人大代表的选举中不断有一些独立的自荐候选人被选民直接选举为人大代表，这些当选的人大代表在提名的时候一般都不是组织提名，但是为选民们所拥护。但是这些变化由于是在一个长时间内零星出现的，因而并没有为媒体和公众所关注，因此也没有形成强烈的对于基层人大选举改革的呼吁。这种现象引起关注是在2001年。当时在1998年以另选他人的方式当选为湖北潜江市人大代表的姚立法揭露了当地违法违规罢免村委会成员的事情以后，社会舆论和公众开始关注独立参选的人大代表在基层政治生活中的作用。但是从全国来看，并没有更多的例子出现。

2003年四五月间，在深圳市出现了十多个选民在官方提名之外要求独立参选人大代表的事例。这些候选人在基层人民代表大会的同意或者默认之下进行了张贴竞选广告、拜访选民的活动，最终结果有两名这样的候选人被选为区一级人大代表。同时南山区选民吴海宁在参选人大代表的过程中，由于当地选举委员会不按法律办事，导致落选之后该选区选民提出罢免新当选的人大代表。这些事情经媒体广泛报道和专家加以评论之后，在全国各地引起了广泛的响应。这样就在全国范围内提出了一个进行基层人民代表大会选举制度改革的要求，这种要求在全国各地以致到中央都引起了积极的反映，形成了一个良性的互动关系。

就是在深圳基层人大选举制度改革事件产生以后，北京市在12月份也进行了区县一级的人民代表大会的选举，在选举中有二十多名候选人以自荐的方式自己参选，因而推动了2003年第二波的基层人大选举制度的改革要求，这个改革承绪了深圳所启动的基层人大改革，并有所发展。在北京的选举中，这些候选人明确的提出了对选举的提名程序、候选人正式确定程序和选举竞选活动改革的要求。此外在北京市的选举中，参选人员的类型也有了变化，除了深圳所出现的一些社区维权业主以外，在北京市还出现了学生和律师这两个新类型。最终的结果是这些人中有三名候选人被选为人大代表。北京选举的结果又将呼吁基层人大选举制度改革的呼声提高了一步。

在11月底湖北省潜江市的人大换届选举中，受北京、深圳的影响，有32名选民以自荐候选人的方式独立参选，他们都在初步候选人中榜上有名，在正式候选人中保留了两名，但是投票之后所有的人全都落选。这样的结果使人感觉到潜江市的基层人大选举是有问题的。之后，姚立法对这个选举的过程进行了详细的调查，潜江市的一些选民不满意这个选举结果，开始进行签名活动，要求全国人大和省人大对选举过程中的问题加以调查。这件事情也同样表明，中国基层人大的选举制度改革已经是不容回避的事情。

这些发生在2003年的基层人大选举事件都表明基层人大选举制度的改革已经是刻不容缓的事情，这个改革再不进行将会阻碍中国基层民主的发展，也会阻碍中国政治体制改革的发展，并影响到社会的稳定。

2003年对中国选举制度改革的广泛呼吁标明中国基层人大选举制度的改革已经启动了，在以后修改选举法的过程中必然会起到很大的作用。实际上，广东省在11月总结深圳基层人大选举改革的时候，就已经表明这样的改革在广东要继续进行下去，要进一步的加以推动，凡是目前法律没有禁止的活动，就应该允许选民在选举中加以运用。这样的态度就明确表明，从高层来看，已经和基层的改革要求和行动直接有了一个比较好的互动关系，看来中国基层人大选举制度的改革已经是正式启动了。

4、乡镇的改革

从2002年开始，在湖北的一些乡镇出现了一股改革的潮流，这些改革包括了乡镇长、乡镇党委书记产生的选举改革、乡镇政府的机构改革等等。这些在湖北地区出现的改革最终以在咸宁市的咸安在2003年初的改革达到了集大成的状况。咸宁改革对于精简乡镇机构、转变政府职能上做出了许多的探索，解决了一些长期困扰乡镇发展的问题。这个改革对于摸索乡镇发展，特别是乡镇政府的发展提出了一些宝贵的建议。

2003年乡镇改革的一个重要例子是在重庆市城口县坪坝镇所出现的“综合政治体制改革”。这个改革包括了提出建立乡镇人大常任代表制、党代表常任制、调整政府和人大关系、理清乡镇党、政府、人大和老百姓关系等方面的改革内容，并同时提出了乡镇人大、乡镇长直接选举、乡镇党委书记选举的改革办法。这个改革从方案上看是一个全面的对于乡镇政治体制改革的构想。其中一个很重要的内容是重新提出了中央和地方都感兴趣的乡镇长直接选举的问题。

坪坝镇的改革由于没有得到县里的支持，因此最终没有进行下去。但是坪坝镇的改革方案却从解决基层问题出发，而提出了重要的政治体制改革的大问题。这个改革方案对于中国政治体制改革来讲是有参考意义的。

在乡镇改革中2003年在四川又出现了乡镇党委书记由全体党员直接选举产生的案例。这个改革虽然在1998年四川青神县南城乡的改革中出现过，但是在2003年的重新出现，对于推动党内基层民主的发展是有意义的。

5、基层民主发展对政治改革产生影响的社会原因和基础

上述2003年中国基层民主的众多发展都已经在许多方面对政治改革产生了影响，这样就将中国基层民主多年发展中所累积起来的力量向政治改革方面推进了一步。

推动2003年的基层民主的发展和政治体制改革相联系的主要动力来自于几个基本的方面：中国公民对于自己切身利益的关注和法治意识的提高；中央推动的媒体改革所引发的媒体对于老百姓公正和权益问题的关注；选举改革所推动的公民参与渠道的扩大等。

在2003年基层民主的新发展中，中国公民对于民权和人权问题的关注已经引起了法治改革的大发展。2003年上半年所出现的“非典疫情”和“孙志刚事件”两大事件推动了社会公众关注自身权益和公共政策的发展，媒体的改革推动了这一变化的发展速度。在非典疫情期间，社会公众所要求的信息公开化和决策透明的呼声前所未有的高涨，并且产生了实际的作用，推动了公民社会在中国各地的发展。这样的变化和政府的改革形成了互动关系，使得中国政府在制定决策的过程中开始有了“公共政策”的观念，开始关注各种不同的社会群体在公共政策中的利益要求。这一变革不但推动了政府治理的改革，也开始推动了政府体制创新的改革，也推动了公民社会的发展。“孙志刚事件”的出现引起了公众对于权益、法治和法律程序的关注，