潘维：民主迷信与中国政体改革的方向

序言

今天有谁会宣称自己不是民主制的支持者呢？随着美国世界霸权的形成，民主思想也建立了自己在世界上的“话语霸权”，“民主崇拜”成了居统治地位的政治宗教，百家争鸣已是上个世纪的故事。1 我国的知识界不能脱俗，也普遍认民主为世界和中国的必由之路，尝言“世界潮流，浩浩荡荡”，憋不住的下句是“顺之者昌，逆之者亡”。民主崇拜在我国的泛滥固然体现了社会抗议，甚至羞涩暧昧的革命欲望；但无庸讳言，阔论“主义”永远比研究大众面临的“问题”要容易。进口一个新的乌托邦取代旧的进口的乌托邦，乃是既性感又省力的事。

自九十年代中以来，党政官员以公权谋私利的问题突然以爆炸般的速度在神州蔓延。腐败的根源是现行的落后政体不适应新兴的市场经济。污浊的吏治，权责不明的行政，以及涣散的司法严重干扰了市场竞争的公平，政治体制改革显然迫在眉睫。然而，当此民主迷信当道之日，民主化成了知识界公认的政治体制改革方向。民主化能减少腐败，使市场成熟吗？

二十来年的世界民主化大潮并没有给发展中国家带来繁荣与进步。在多数“新兴民主国家”里，经济日见凋敝，腐败大幅增加，政府在衰朽，黑社会却在兴起，空气里还飘散着血的腥味儿，那是到处爆发内战的结果。就在这后进国家被西方世界“边缘化”的二十年里，中国拒绝随波逐流，顶着潮流前行，获得了令全世界惊愕的成就。

显而易见的现实打不破民主梦幻。所谓“普世的价值”象艳丽的罂粟花淹没了铁色的科学和理性，也淹没了知识分子的职业精神－－怀疑和批评。有那么多国家“顺之者亡”，我国则明明是“逆之者昌”，可知识界有谁挑战“民主崇拜”，质疑这“民主第三波”？

如同五・四前后，我国今日的民主派依然深感势单力薄。他们缺少广大人民，特别是农民、工人、和新兴工商阶层的支持。自上而下的农村“基层民主”已推行近十年，可农民们对这一“伟大事业”依然兴趣缺缺，绝无实行“生产责任制”时的巨大热情。民主派在我国人民中的“百年孤独”难道是偶然的？中国社会的百年进步难道可以用一句“专制”便否定掉？

尽管作者对西方民主制的成就深怀敬意，本文质疑民主作为一种“放之四海而皆准”的政治“真理”，质疑其行将终结世界政治文明的帝国主义式宣传，质疑其在中国具体条件下的可行性，并提倡用开放而且实用的政治思维取代民主迷信。传统的中国曾拥有独特和先进的政治制度，未来中国的政制也可以是先进而且独特的。中国的命运不可以被什么“世界潮流”决定，更不能由什么“价值观”来决定。中华文明向以价值相对主义著称，未来的中国也应当是现实主义的，其政体首先要满足大众最现实的要求，即：制止腐败，公平竞争。

本文首先澄清民主和法治两个不同的概念，旨在破除关于民主的迷信。其次比较中西社会机制的不同，说明中国的具体条件适合一种与西方不同的政体选择，即以法治为导向的选择。最后提出一个建立“咨询型法治政体”的具体方案，旨在使任何党派、任何级别的政府、以及任何政府的政策都受法律的严厉约束，使每一个中国公民在法律面前享受不分职位、职业、民族、和社会地位的平等。

一. 关于民主的神话

1. 什么是民主制？

二十年代流行“劳工神圣”一说。但劳工一点都不神圣，他们向来是失业下岗的先锋队。今天又有“民主神圣”一说。但民主也一点都不神圣，老百姓能作主，要政府干什么？

法治 (rule of law) 的定义非常简单，即以现有的法律来治理国家。专制 (autocracy) 的定义也非常清楚：一个或数个人自己任命自己为领袖。2民主 (democracy) 的定义却向来含混，哪怕是民主理论的大师级人物，如美国的罗伯特・达尔 (Robert Dahl)，也给不出个简明的定义。他们的定义包括目的和价值观，很难从实际意义上区分民主和专制。3 所有政体都宣称自己目的高尚，但所有的政体都不过是手段，是组织政府的方法。现代民主制组织政府的方法是：全体成年公民自由、定期地选举本国最高层领导人。民主制的支持者面临的困境是，包括印度在内的大批后进国家也定期、自由地选举本国领导人，其选举的自由和激烈程度并不亚于美国。

民主制的支持者们相信民主政府必然善待自己的人民和他国的人民。举凡发生血腥族群冲突的国家便不能归于民主制，至于美国内战是十九世纪里最血腥的战争就不能说了。哥仑比亚是个“贩毒国家”，当然不能算民主制，至于英国是十九世纪最大的贩毒国家就无人提起了。印度是“世界上最大的民主国家”，但社会经济落后，内部经常发生血腥的族群冲突，大家很少“记得”这个国家是民主国家。南斯拉夫有定期、自由的公民选举，甚至在与北约的战争中仍允许反对党及反对党媒体的活动。但只要米洛塞维奇当选，南斯拉夫就不算民主国家。英国与美国进行了两场战争，那时的英国就是专制。可美国人和欧洲人又说英国早就实行了民主。

社会主义曾被看作完美和理想的社会。如果任何不好的事情发生了，这个社会要么不是“真正的”社会主义，要么还“不足够”社会主义，顶多算是“初级”。于是“完美”的社会主义属于未来，属于梦想，属于另一个世界。“完善的”民主、或“不断趋于完善”的民主又何尝不是同一个神话呢？用未来的乌托邦说明现世的合理，用幸福的来世为苦难的现世辩护，民主思想就成了一种政治宗教。

照神圣目的定义的民主通常有包治百病的功能。社会的各种弊端都被指因缺少民主所致，所有的好处都是民主的功劳。达尔在1998年出版的《论民主》是这方面的“出色”例子。他在“为什么要实行民主”一章论述了民主的“十大好处”，即“避免专制，保护人权，维护自由，人民自主，道德自决，人道发展，维护私利，政治平等，世界和平，经济繁荣”。4 读来不禁替这位曾经非常严谨的学者脸红。他一笔抹杀了苏联和中国的成就，忘记了“第三波民主”对人类尊严的践踏，忘记了美国向西部扩张的战争、黑奴史的漫长、内战的血腥、“民权运动”的暴烈，以及三十年代的经济大危机和八十年代的“滞胀”，忘记了美国对弱小国家的欺凌和侵略，也忘记了越南战争的起因。我国学界也流行民主迷信。《西方民主史》把庇西特拉图父子统治时期（前546-前510）划入雅典的民主时期，称为“系于一人”的民主。5 除去走向衰败的伯罗奔尼撒战争年代，雅典的强盛持续了大约一百年，庇西特拉图父子统治之年占了几乎一半，是雅典的辉煌时期。但庇西特拉图分明是僭主，靠政变和暴力夺得政权，而且父位传子，怎么就成了“民主制”？世界上有“系于一人”的“民主”？该书还讨论“罗马共和国的民主制”；那分明是个贵族法治政体，怎么就成了民主制？冷战后的民主迷信有两个表征：一是把专制或法治的所有成就归于民主，二是把民主社会里的所有弊端说成民主程度不够。

无论人们为什么信奉民主，现代的民主制指的是全体成年公民自由、定期地选举本国最高层领导人的制度。6 这种民主制并不包括许多人以为必然包括的内容，兹分述如下。

第一，民主使人民享受政治平等，广泛参与决策。今日的代议制民主是由民选领袖们作主的体制。所谓“人民主权”(sovereignty of people)， 在现实世界里其实是“议会主权” (parliamentary sovereignty)，也即达尔早年所称的“多头统治”(polyarchy)，不是什么“人民作主”的体制。7在政治参与上，赢家和输家的选民怎能平等？人民每隔几年有几分钟的投票机会，而当选的领袖决策治理国家好几年，选举人和当选人又怎么“平等”？选举并不会使人民参与政治的机会平等，只会使政府倾向 (accountable to) 强大的利益集团，或曰“组织”起来了的所谓“市民社会”。对芸芸众生而言，真实可靠的平等只有一种，即：“法律面前人人平等”。

人民广泛参与决策不是现代代议制民主的特征，而是直接民主制的特征，是两千五百年前雅典城邦的制度。民主的程度与“人民权力”的大小正相关，也就是说与选举的频率以及人民参与选举和决策的广泛程度成正比。雅典的领导人通过抽签产生，频繁更换，不能连任。抽签比选举当然要民主得多，票源不受利益集团操纵，更不会出现“随大流”票，让人人有平等的参政机会。雅典的“人民”(demos) 有频繁和平等的机会参与几乎所有重大问题的决策。由全体“人民”参与的公民大会每年至少举行十次，拥有司法、立法、重大决策、及关键人事的权力，公民大会放逐领袖是经常发生的事。雅典人相信，参与国家决策的人越多，决策就越公正。他们把“人民的权力”与“人民的福利”混为一谈。雅典民主制仅几十年就陷入了腐败和混乱，罗马人毫不犹豫地抛弃了那个制度。如果极限的民主不过如此，所谓民主是个过程，参与程度不断提高，不断走向更平等和完美，就明摆着是个乌托邦。今天的“西方民主制”以人口众多及避免“多数专制”为由拒绝直接民主，拒绝人民“广泛参与决策”。小国寡民的时代能实行“人民广泛参与决策”，但那个时代已经“黄鹤一去不复返”。小型社区的民主则与国家的政体基本不相干，如民主化了的台湾正准备取消在威权时代建立的“乡村民主自治”。8

第二，民主导致言论、出版、结社、和集会的自由。“四大自由”是自由选举领导人的要求，民主制的确倾向四大自由，自由程度越高，选举就越公平。然而，选举本身并不必然导致言论、出版、结社和集会的自由，这些自由必须靠中立和有效的执法来保障。在缺少法治的“新兴民主国家”，是否有清晰的法律规定是个问题，但主要问题是缺少中立和有效的文官体系来保障四大自由。在缺少法治的后进国家，民主选举未能消灭针对自由言论而使用的暴力，也未能取消关于使用暴力的言论自由。换言之，民主制要求四大自由，却不提供四大自由，甚至经常以“人民多数”的名义侵犯四大自由。四大自由是由法治来提供的，特别是由法治来保障的。有法治缺民主的香港有四大自由，大多数有民主缺法治的国家却无力保障四大自由。

第三，民主意味着制衡。制衡的本意是政府机构内部的分权，如立法、行政、和司法的三权分立。这也是法治的范畴，不是民主选举的必然结果。选举并不导致政府部门之间的制衡，民选的领导人也不一定尊重法律规定的制衡。在许多第三世界国家，民选的领导人任内经常握有近乎“绝对”的权力。很多领导人相信，他获得的选票比例越高，人民授予他的权力也越大。选举本身并不能纠正这种错误认识；相反，选举是这种错误认识的来源。由于发展中国家的人民和领袖缺少法治观念，特别是缺少中立、有效的执法机关，那里选出的人民领袖经常践踏制衡原则，任意干涉公务员的人事任免，直接干涉司法和公务员执法，行为上与专制领袖区别不大。缺少了有效的分权制衡，民选领袖是让专制者轮流坐庄的制度。在今日之中国，制衡常被误认为是人民通过选举对政府产生制约。殊不知在缺少法治的条件下，自由的选举要么导致无政府状态，要么使政客得以假人民权力之名，肆行无忌。此种情形难道不是经常发生的？

第四，民主能制止腐败。我国知识界不少人相信民主是解决腐败问题的灵丹妙药。西人因价值观而信奉民主；国人信奉实用主义，因为要治腐败而求民主。但民主并不治理腐败，民主制增加腐败的机会。腐败的定义是以公权谋私利。只要存在公权力及人类谋私利的倾向，腐败就不可能被根除。腐败不能被根除并不等于腐败无法被控制，大多数西方民主国家都能把腐败有效地控制在非政治性话题的程度。在发展中国家，腐败经常是头号政治问题，因为腐败导致政风颓废，社会失序，内政无能，对外软弱。从来源上讲，腐败有结构型和政策型两大类。

（1）源于经济结构的腐败。经济结构中很大或很重要的部分受公权力支配，而另一部分受市场支配，这种经济结构为腐败提供温床。最有效的治理是把这种二元的经济结构变成市场经济或者权力支配的经济。但这意味着经济制度的“革命性变革”，如中国八十年代的经济市场化，或五十年代的经济计划化。缺少革命性的变革，控制经济结构型腐败的方法只能是严格执行相关法律。自由选举领导人并不必然导致严格的执法，严格执法是法治的功能。

（2）源于政治结构的腐败。有赖竞争人民支持的竞争性政府结构也是腐败的温床。在“传统社会”里，血缘、宗法、部落、地域、族群、等关系构成种种天然的“裙带网”，获得以及维持政权要靠这个网络的支持。这就使民选的领袖必须以公权回报这个网络的私利。