陈国权 陈永杰：第三区域的集权治理及其廉政风险研究

内容提要：第三区域因采取政企统合治理模式而与城市治理和乡村治理形成显著的差异。这种治理模式的组织结构特征集中体现为统合性、大部门制和不均衡性，并由此形成了统合型的权力分布形态，关联事权的一体化和重决策执行、轻监督的权力配置关系。这种治理模式和集权结构内生于地方官员在“增长考核”下的经营策略和效率追求，并在“底线增长”的政治逻辑约束下具有持续的稳定性。与此同时，政绩依赖、权力的统合性以及民主监督的限度弱化了权力控权和权利控权两种控权机制，并由此引发了第三区域治理中的高廉政风险。

关键词：第三区域；政企统合；集权结构；廉政风险

一、现象与问题

第三区域区别于传统的城市和乡村区域，是指以土地等资源的开发利用为目标、以政企统合为组织治理载体的区域，例如开发区、新城、新区等（陈国权、毛益民，2015）。近二十年以来，我国第三区域的快速扩张和发展呈现出明显的绩效相对性的特征：一方面，第三区域凭借独特的资源政策优势、精简高效的治理体制，保持着经济的高速发展，业已成为我国的重要经济增长极。另一方面，第三区域在治理过程中也带来了严峻的腐败问题，这不仅体现在腐败规模的显著增加；而且还体现在腐败类型已从个案、孤案向集体腐败、系统性腐败转变。我们已有研究发现，第三区域的治理模式的核心特征是突破了党政分开、政企分开的分权化改革，形成了党政企的高度统合，并由此实现了各项决策权力以及各种治理资源向上级地方政府及其管委会集中。正如英国历史学家阿克顿所言，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，第三区域治理的集权化必然引发高廉政风险。那么进一步的问题是这种集权结构的组织基础和具体特征是什么？为什么这种集权结构会在地方政府的治理中普遍采用？

二、第三区域政企统合模式的组织特征与集权结构

权力结构是指权力的配置及各权力主体之间稳定的相互关系。集权结构是权力结构的一种基本形态，指“权力在横向层面上向某个个人集中，在纵向关系上，下级向上级集中，并且对集中的权力缺乏有效的制约”（陈国权，黄振威，2011）。

组织是权力的载体，组织结构决定了权力在组织中的分布形态和配置关系。第三区域治理组织的结构特征典型体现在三个方面：统合性，大部门制和不均衡性；并由此呈现出统合型的权力分布形态，关联事权的高度集中和重决策执行、轻监督的权力配置关系。

第三区域政企统合组织的统合性集中体现在党政企的高度统合，即作为上级党委的派出机构党工委和上级政府的派出机构管委会普遍采取合署办公，形成党政合一的管委会体制，并与开发投资公司高度统合，形成“两（多）块牌子、一套班子”的现象。这种组织的统合性形成了政治权力、行政权力和企业经营权的高度统合。

首先，党政合一打破了我国地方治理的党政二元体制，形成了党政一体的一元治理体制，导致了政治权力和行政权力的高度统合。党政机关形成了“一套班子，两块牌子”的领导体制,党委工作行政化，政府组织对党委组织的思想领导、组织宣传、政治监督等政治权力全面吸纳，政治权力和行政权力高度统合在了一起。

其次，党政组织与企业组织的高度统合，极大的拓展了治理组织资本统筹和运作的能力，实现了政治权力、行政权力和企业经营权的高度统合。第三区域在治理过程中往往设立开发公司，其功能有两个：一是通过公司机制实现借贷、融资，以规避相关的国家法律规定；二是进行项目开发和建设。这些公司的具体组织结构、经营目标虽然不尽相同，但管理者却都由管委会任命和派出，换言之，这些企业的最终决策权和组织人事权实际控制在管委会手中。因此，党政企的高度统合不仅拓展了治理组织的资本统筹和运作能力，而且使得第三区域的党政组织实际上拥有了企业的经营权，最终形成了政治权力、行政权力和企业经营权的高度统合。

第三区域治理组织的大部门制实现了关联事权的一体化。“精简、高效”是第三区域组织设立的基本原则和目标，因此，在第三区域的治理过程中往往将职责关联的政府常设部门合并为一个大部门，实行“多块牌子，一套班子”的模式，例如杭州经济技术开发区将安监局、统计局、物价局、农发局、科技局、知识产权局合并为经济发展局；将环保局、房管局合并入建设局[②]。第三区域在治理过程中将职责关联的部门合并为一个大部门，实际上打破了这些部门间的权责边界，将关联事权集中在了一起，避免了事权分散和运行程序的约束，形成了事权集中的大部门权力结构。

第三区域治理组织的不均衡性形成了重决策执行、轻监督的权力配置关系。第三区域政企统合组织的权力不均衡性体现在：决策和执行部门不仅在规模、数量上具有明显优势，而且有着更高的行政地位和决策权限；而监督部门或者结构残缺（比如没有人大、政协等民主监督机构）或者因规模较小、权限较低、力量薄弱而处于虚置状态（如将纪委监察机关内置于党政办公室）。这种组织结构的权力不均衡性形成了决策、执行权强势而监督权弱势的权力配置关系。

就决策权而言，第三区域的政企统合组织不仅具有较高的行政级别和决策权限，而且控制了融资企业的经营权，拓展了治理组织的权力边界。首先，第三区域政企统合组织的“一把手”在行政级别上往往高配，具有较高的行政地位和决策权限；其次，内设职能部门往往享受上级职能部门的审批权限，或通过“见章盖章”的方式委托行使，尽可能做到“办事不出区”。例如，2007年杭州市政府明确赋予杭州经济开发区市级行政审批权，而作为杭州市的主城区之一西湖区仅享有部分市级行政审批权限；[③]再次，通过兼任或派出人员管理园区设立的各类开发公司，第三区域的治理组织不仅掌握着较高的行政审批权限，而且还兼有企业建设经营的权力和任务，由此形成了政府和市场的双重组织特征。

就执行权而言，第三区域的政企统合组织在资源整合和分配过程中拥有高度的自由裁量权，具有极强的自主性。首先，政绩考核压力使得地方政府赋予第三区域大量的自由裁量权，以增强治理的灵活性，提高资源利用的效率。比如，对于符合地方政府需求的重大、优质投资项目，可以绕过既定的程序约束，“先上马，后审批” “先建设后办证”等等。其次，在政企统合的组织模式下，第三区域的治理组织会跨越政企边界，通过资金空转、项目打包、公私合伙等方式有效地整合资源，提高资源整合的灵活性。

就监督权而言，第三区域监督机构的缺失或虚置，削弱了对决策、执行权的制约与监督。第三区域的政企统合组织是上级政府的派出机构，并非一级政权机关，因此，缺乏人大、政协等民主监督机构。生活在开发区的人大代表不能单独编组，而只能依据参选时所在行政区进行分团，其所提意见或建议也只能由行政区代表团上报人大，进而由人大转达开发区。这大大影响了民意表达和监督的便利，也降低了人大、政协对决策、执行部门监督的有效性。此外，第三区域虽然设置有纪委、监察局、审计局等监督部门，但往往内置于办公室等机构，组织建制不够健全，难以有效发挥作用。

总之，第三区域政企统合组织的统合性、大部门制和不均衡性构成了第三区域集权结构的组织基础，形成了高度统合的权力分布形态，关联事权的一体化和重决策执行、轻监督的权力配置关系。第三区域高度集权的权力结构显然不利于廉洁政治的目标，而且悖逆了改革开放之初提出的党政分开、政企分开的分权化改革目标。但问题是为什么这种隐含高廉政风险的集权结构在分权化改革和市场化进程中仍然能够持续而又稳定的存在，并被愈来愈广泛地运用呢？我们认为这种治理模式和集权结构内生于地方官员在“增长考核”下的经营策略和效率追求，并在“底线增长”的政治逻辑约束下具有持续的稳定性。

三、第三区域集权治理的内在逻辑

改革开放以来，我国开始逐渐放弃以超凡魅力为核心，以意识形态管控和政治教化为主要强化工具的卡里斯玛型政权合法性基础，转而更多地将其合法性基础建立在以经济增长为核心的绩效之上（赵鼎新，2012）。这体现在两个方面：其一，党的十一届三中全会确定了从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心的国家战略；其二，党和中央政府利用全国党代会、全国人民代表大会等各种重要政治会议，以报告、纲要、规划等形式确定了短期、中期和长期的经济发展目标，这实际上是在全国乃至世界范围内做出了在经济发展领域中的政治承诺。这种承诺意味着中央政府已经大致确立了每年全国经济增长的底线，同时将这种“底线增长”自上而下贯穿于每一级政府，并通过压力型体制下的“层层加码”来扩大其增长效应，以此保障政治承诺的可信。例如党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，为了实现这个目标，中央在规划中明确指出2016年至2020年经济年均增长底线是6.5%。[④]这种“底线增长”的政治逻辑是中央和地方政府治理中的内核和底层逻辑，它主导和支配着中央和地方政府的行为模式。为了实现经济增长，中央推动了一系列的制度改革，其中以官员考核体系为代表的政治制度改革和以财政包干制、分税制为代表的财政制度改革对于推动中国经济的高速增长发挥了重要作用。政治集权和财政分权赋予了地方政府巨大的经济发展压力和动力，地方政府开始“紧紧抓住经济发展的主动权”（曹正汉，史晋川，2009），形成了“为增长而竞争”的地方战略和行为特征（张军，周黎安，2008）。

在经济增长的动力和压力下，地方政府逐渐演变为发展导向的经营型政府。其经营策略开始由1990年代前的“经营企业”转向“经营辖区”，主要体现为地方政府对所控制的土地等关键资源进行开发经营，并通过建立各类经济、产业、贸易园区来服务、扶持企业发展。第三区域正是在这一背景下大规模快速扩张的，其区域总面积（包含规划面积）甚至超过了我国所有城市面积之和，其经济规模也占据了我国经济的大半江山。需要指出的是，地方政府能够对土地等关键性资源进行开发经营，与我国以生产资料公有制为基础的经济制度有密切关系。传统公有制基础上的产权制度建立，“其约束条件是公有制法律不允许将生产资料在社会成员之间进行分割，而由政府代表社会成员对公有资产进行集中使用，资产收益再在社会成员之间进行分配”（曹正汉，1998）。在“为增长而竞争”的支配下，地方政府有能力、动力和责任对公有资产进行经营。因此，从发展型政府的形成原因和表现来看，公有制是中国与东亚其他发展型国家的关键区别。。

上述分析反映了90年代以来在政治集权和财政分权的激励下，地方政府以经济增长为目标，以土地公有制为制度基础，以土地经营为策略，以第三区域为载体的治理逻辑，