吕同舟：国际比较视野下政府纵向职责体系研究

吕同舟，上海师范大学哲学与法政学院

摘要：构建政府纵向职责体系是深化新一轮行政体制改革的关键环节和重要抓手。从国外实践看，美国借助联邦宪法、州宪法以及相关法律的规定对各级政府职责做出了清晰细致的划分，并以财政控制为主线来实现职责体系的有效调整；法国地方行政系统中中央派驻机构和地方自治机构并存的双轨制结构为政府纵向职责体系的运行提供了依托；日本政府纵向职责体系的调整与地方自治改革密切关联，体现为兼具制度性划分和机制性协调，并包含中央职责、地方职责与法定委托职责的结构。通过国际比较发现，权力配置制度化、职责配置异构化与调控手段柔性化是构建政府纵向职责体系的重要经验。在我国下一步改革过程中，应当尝试跳出简单的收权或放权思维、探索合理确权，同时在职责同构的整体格局中适当地嵌套某些职责的异构化配置，并在条件允许的情况下更多地采用柔性化或隐形化的调控手段。

关键词：纵向职责体系；政府职能转变；职责同构；合理确权；权力配置制度化

一、问题的提出

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国在政府职能转变领域进行了大量理论层面与实践层面的探索。这种探索对于推进行政体制改革、提高行政效能和提升国家治理能力起到了关键性的作用。但是，如果从历史梳理的角度看，自从1986年中共中央明确提出“转变政府职能”[①]至今，三十年间年年讲“转变政府职能”却年年讲“转变政府职能不到位”。即便到了今年，中央的基本判断仍然是“简政放权等改革虽初见成效，但与人民群众的期待和经济社会发展要求相比，还有很大差距”[②]。当然，这种局面的出现有伴随公共事务复杂性的增加而对政府职能提出了新的要求，以及社会发展不均衡等多重因素的影响，但在更深层次的意义上看，改革未能触及以“横平竖直”为基本特征的政府纵向职责配置方式是关键症结。进一步说，伴随着市场化和分权化的推进，纵向职责配置改革明显滞后于制度环境的变化，特别是滞后于资源配置方式的变革，已成为新时期政府职能转变迟迟不能到位的根源所在，也成为呼唤构建政府纵向职责体系的重要动因。可喜的是，中共中央已经开始意识到这一问题，十七大、十八大报告中关于“健全政府职责体系”、“健全部门职责体系”的原则性提法，以及在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次对“中央政府职责”和“地方政府职责”做出区分等，都足以证明构建职责体系已经成为深化新一轮行政体制改革的关键环节和重要抓手。

在国际范围内来看，很多发达国家与转型国家在构建政府纵向职责体系方面做出了积极的探索，并积累了宝贵的经验；这些探索和经验有助于深化关于中国政府纵向职责体系的理论认识与改革实践。本研究以美国、法国和日本三个涵盖了联邦制与单一制的国家为例，考察其各自政府纵向职责体系的结构、运行模式及其特征，以期为构建具有中国特色的政府纵向职责体系提供可能的借鉴。

二、美国：以财政控制为主线的政府纵向职责体系

美国是实行联邦制的国家。从纵向府际结构的角度看，美国包括联邦政府、州政府和地方政府三个层级。《美国宪法》为联邦政府与各州政府的职责划分提供了制度保障，而各州政府与地方政府的职责又由各州宪法以及相关法律作出了明确的划分，从而塑造了一种权限和范围都比较清晰的职责体系。在体系运行中，联邦政府可以通过对财政工具的有效使用，在联邦制度的法律框架和预留空间之内，强化对州和地方的控制，并对纵向职责体系进行有效调整。结合行政实践来看，这种以财政控制为主线的政府纵向职责体系，能够有效提高行政效能、提升治理能力。

（一）宪法及相关法律共同塑造了纵向职责体系

《美国宪法》规定了多种类型的权力，从而制度性地对联邦政府与州政府的权力进行了划分。美国联邦制的正式宪法结构可以大致归结为四个方面：联邦政府只拥有《美国宪法》授予的权力（其所固有的外交权除外）；联邦政府在其职责范围之内拥有至高无上的地位；除《美国宪法》和各州宪法规定不授予的权力之外，州政府拥有未授予联邦政府的其他一切权力；有的权力明确规定既不授予联邦政府，也不授予州政府，有的权力明确规定不授予联邦政府或不授予州政府。这一宪法结构为纵向府际关系和职责体系提供了法律辩护。

首先，宪法赋予联邦政府的权力主要有三种：授予权力（Delegated Power）、默示权力（Implied Power）和固有权力（Inherent Power）。授予权力指的是按照宪法规定明确授予联邦政府的权力，这一部分可见宪法第一条第八款第一至十七目。[③]默示权力是由授予权力推断而来，其宪法依据是“弹性条款（Elastic Clause）”，即国会有权制定为执行上述各项权力和由本宪法授予合众国政府或其任何部门或官员的一切其他权力所必要的和适当的各项法律。这一条款赋予国会所有那些可以合理地推导出、但未能在宪法中予以明确表述的权力。此外，在外交领域以及在战争和国家面临严重危机期间，联邦政府拥有因为政府的存在而天然产生的权力――固有权力，即诸如宣战、缔结条约以及任命外交使节以及处理与他国事务的权力等。

其次，《美国宪法》将未授予联邦政府的一切权力都保留给了各州（Reserve for the States All Power not Granted to the National Government），而且规定这些权力只受宪法的约束。因此，这些未明确或特定地授予联邦政府的权力也被称为保留权力（Reserve Power）。例如，只有各州才有权力设立学校和地方政府、为保护人民的健康、安全和福利而立法等。

再次，《美国宪法》授予联邦政府和州政府共同享有、共同行使的权力被称为共有权力（Concurrent Power）。多数共有权力并未在宪法中做出具体说明，因此仅仅是在默示意义上的。例如，联邦政府与州政府可以对同一个项目征收同一种税收，如个人所得税，但州政府不能因为征税而给各州之间的商贸往来增加不必要的负担，也不能妨碍联邦政府行使其职权。通常来讲，共有权力以州的地理区域为边界，并局限于宪法未完全授予联邦政府的那些职能。

此外，为保证联邦制度的有效运行，《美国宪法》对联邦政府和州政府都作出了必要的限制。例如，宪法规定，联邦政府在行使其权力，特别是行使其征税和管理州际贸易的权力之时，不得给各州政府履行其职责带来实质性的损害；同时，宪法也禁止州政府与外国政府缔结条约、禁止州政府征收进出口关税等。

基于这一权力结构，联邦政府和州政府各自应当履行的职责得到了基本确定。例如，联邦政府应当承担国防、外交、管理州际贸易、发行货币等职责，州政府应当承担管理州内贸易、建立和维护交通运输网、管理州立公园和其他娱乐及环保用地等职责；同时，联邦政府和州政府在教育、社会福利、住房补贴、卫生保健等领域进行分工合作。通俗地说，联邦政府与州政府各自要“干什么事儿”是比较清楚的。

州政府与地方政府之间的职责如何划分是由各州宪法以及相关法律加以明确的。需要注意的是，美国联邦宪法中并没有关于地方政府的明确规定，地方政府的所有权限是依据州宪法而制定的；同时，作为一个异常庞大而复杂的结构，美国地方政府体系由3031个县（County）、19519个自治市（Municipality）、16360个镇（Township）与38266个特别区（Special District）、12880个学区（Independent School District），以及数以万计的准政府组织集合而成[④]。这种特殊性与复杂性直接反映到了政府纵向职责体系当中。

整体上看，美国的州政府和地方政府关系模式主要是由“狄龙法则（Dillon’s Rule）”和“地方自治（Home Rule）”这两项相互独立而又相互影响的规则来塑造的。地方自治原则植根于美国的政治、司法实践，并得到了明确的表述；地方自治的权限和范围对于20世纪中后期大都市地区治理产生了持续影响。而狄龙法则意味着，地方政府的权力范围仅限于州宪法明确授予的及其隐含的各项权力。狄龙法则虽然为地方政府的运作提供了制度保障，但从另一个角度看，却也限制了地方政府的权力范围。[⑤]特别是伴随着社会的进一步发展而对政府提出新需求的时候，狄龙法则便成为联邦政府和州政府职能扩张的最佳依据。

在州宪法与相关法律的规定以及狄龙法则和地方自治原则的共同作用下，地方政府的职责得到了较为清晰的配置。首先，作为州的地方分支，县是州表达、行使主权的产物，其创立无需经过所在地居民的特别请求、同意或者一致行动；县的组织机构的设置，几乎都是出于州的一般性政策需要，所涉及的领域包括地方政治组织的建立、民政的管理，以及财政、教育、救济和交通，尤其是司法行政等诸多方面；同时，县的所有权力均来自于州并直接接受州的管辖。[⑥]

其次，自治市是城市或城镇人民基于自我治理的目的而建立的政治实体。自治市的主要职责是为更集中和更稠密的人口提供公共服务。目前，绝大多数市位于县的境内，但却与县政府没有法律上的隶属关系。市政府履行的职责主要涉及城市居民的公共事务，例如治安、消防、环境卫生、公共文化娱乐设施的建设与维护等。有些人口较多的市还为居民提供部分公共福利和公共教育。

再次，镇政府主要承担的职责包括修筑街道和安装路灯、确保供水系统的安全、提供治安和消防保护、建立地方健康条例、处理垃圾、污水以及废品、征收地方税等。

此外，在美国，数量最多的地方政府单位是为了执行某种专门职能，尤其是提供某项或某几项内容相关的公共服务而设立的“特别区”，其重要特点之一就是跨越了地理边界和政府边界，有时甚至超越了州界。一般情况下，一个特别区仅仅负责一项公共服务，例如垃圾处理；即便是提供一项以上公共服务的，也多是相关的项目，如供水与排水等。学区也很常见，主要负责为本区内的青少年教育筹集资金并维持公立学校体系。

（二）财政控制成为联邦政府权力扩张的重要途径

正如前文所述，联邦宪法、州宪法以及相关法律共同塑造了一种清晰有序的政府纵向职责体系，但是这种体系并不意味着州政府以及地方政府可以在各自职责范围内完全不受联邦政府的控制。实际上，联邦政府与州政府之间同样存在着公共服务范围的交叉，因而需要二者的相互合作。当然，维系这种合作关系的并非是一种自上而下的强制，而是在联邦体系的制度设计和预留空间之内对财政工具的有效使用。

按照联邦宪法的规定，