韩俊：关于打赢脱贫攻坚战若干问题的分析思考

摘要：党的十八大以来，我们突出强调了实施精准扶贫，这是从问题导向出发，对扶贫思路和政策做出的重要调整和完善。精准扶贫是一项复杂的系统工程，有效解决精准扶贫难题，做好精准扶贫工作，关键是创新脱贫攻坚工作的体制机制。

关键词：精准扶贫；精准脱贫；脱贫攻坚战

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了做好脱贫攻坚工作的新要求和一系列重大政策举措。这里，就其中几个问题做简要说明。

一、关于脱贫标准和全面小康的关系问题

小康不小康，关键看老乡，核心在仍处于贫困中的老乡能不能脱贫。在实施脱贫攻坚中，制定大致能够反映到2020年全面建成小康社会要求的脱贫标准至关重要。

实施扶贫开发战略以来，我国扶贫标准的制定和调整可分为以下三个阶段：第一阶段：1986年，我国第一次制定扶贫标准。这个标准采用恩格尔系数法，以每人每日2100大卡热量的最低营养需求为基准，再根据最低收入人群的消费结构来进行测算。由此测算1986年扶贫标准为1985年农民人均纯收入206元，对应的贫困人口数为1.25亿。第二阶段：2001年，为了制定《中国农村扶贫开发纲要（2001―2010年）》，国家调整了扶贫标准。一是保留了1986年制定的扶贫标准，随着消费价格指数的变化调整为625元。二是增加了低收入标准。在食品需求的基础上，计算了部分非食品消费需求，将2000年农民人均纯收入865元确定为低收入标准。当年低于这个标准的人口为9422.8万人，是国家扶贫开发工作对象。2008年，国家将低收入标准明确为国家扶贫标准，现价是2008年农民人均纯收入1196元，对应的4007万人为国家扶贫开发工作对象。第三阶段：2011年，为制定《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020年）》，在综合考虑经济发展水平、贫困人口解决温饱并适度发展的要求以及政府财力的基础上，将农民人均生活水平2300元（2010年不变价）作为新的扶贫标准，新的贫困标准比2008年的标准提高了92.3%。根据2300元的新标准，2010年的贫困人口扩大到了16567万人，占农村总人口的17.2%。当时，有14个省份根据当地实际制定了高于国家扶贫标准的地方扶贫标准，主要集中在东部省份。

现行的扶贫标准能不能坚持到2020年？关键是怎么正确理解全面小康的含义。“久困于穷，冀以小康”。全面小康可以有较多物质、精神等方面的内涵，但对于普通贫困群众而言，全面小康是脱贫后的生活，其基本内涵是指一种能安稳度日的比较宽裕的经济状态，“不愁吃、不愁穿”，“义务教育、基本医疗和住房安全有保障”符合普通贫困百姓对于全面小康的基本预期。根据全国住户收支调查数据实证验算，在已有基本住房的情况下，人均生活水平等于每年2800元的贫困标准户的实际恩格尔系数为53.5% ，人均每天食品消费支出为4.1元。从当年物价水平看，在农村地区大约能每天消费1斤米面、1斤菜、1两肉，可满足健康生存需要的热量和蛋白质需求，做到“吃饱，适当吃好”。国家统计局住户调查资料也表明，人均生活水平等于每年2800元的贫困标准户，在食品消费以外的基本生活需求得到较好满足。其中居住在竹草土坯房中的比例为5.6%，93.3%的户人均住房面积超过15平方米，96%的户有彩电，95.9%的户有手机或电话，7~15岁儿童在校率超过99%，青年中受教育程度在初中以上的人口比重为93.9%，参加新农合和医疗保险的人口比重为98.1%。在文件起草过程中，经与国家统计局共同测算研究，我们认为，现行的国家扶贫标准可以满足贫困人口维持生存的基本需要，即每人每天摄入2100大卡热量和60克左右蛋白质的需求，在此基础上还能保障一定数量的非食品支出。由于国家近年来在城乡全面实施免费义务教育，在农村全面建立新农合和新农保制度，我国现行贫困标准所代表的实际生活水平大致能够达到2020年全面建成小康社会所要求的基本水平。中央脱贫攻坚文件明确了“确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫”这一要求。

今后5年继续采用现行扶贫标准，应综合考虑物价水平和其他因素，逐年更新按现价计算的标准。这是习近平总书记在就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况向全会做说明时明确讲的。2011年以来，随着消费价格指数等相关因素的变化，国家统计局逐年更新的国家贫困标准分别为2536元、2625元、2736元、2800元和2855元，相应地贫困人口数量分别降到12238万、9899万，8249万、7017万和5575万。在逐年更新扶贫标准时，国家统计局并不是简单使用全国平均的CPI，而是适当考虑其他因素。例如2011―2014年扶贫标准年均增加125元，年均提高5.43%。2015年的扶贫标准相对2014年仅增加55元，提高了1.96%。习近平总书记在就“十三五”规划建议起草情况向全会做说明时讲，若按每年6%的增长率调整，2020年全国脱贫标准约为人均纯收入4000元。中央脱贫攻坚文件并没有就今后扶贫标准每年增长率做出具体表述，但政策要求是明确的，各地可结合各自实际，考虑消费价格指数的变化和其他方面的实际情况合理更新省级扶贫标准，使脱贫攻坚工作更加完整覆盖贫困人口。

自1991年开始，世界银行根据全球最贫穷国家的贫困线，制定了以美元表示的国际贫困线，用于监测全球的极端贫困状况，并根据“购买力平价转换系数”进行更新。从世界银行1991年制定第一个国际贫困线（1.01美元）到今年，已经更新了三次。世界银行于2015年，用2011年购买力平价，对制定1.25美元标准时的15个国家的贫困线的平均数重新计算，得到每人每天1.89美元的国际贫困线，即1.9美元贫困线。世界银行采用购买力平价计算的人民币兑美元的换算系数近年大体保持在1:（3.5~3.6）。按此换算系数，我国2014年按现价计算的贫困标准为2800元/人• 年，折合为777.78~800美元，每人每天为2.13~2.19美元。因此，按世界银行的标准，我国的农村贫困线实际上是高于他们提出的每人每天1.9美元的。这一点，世界银行方面也是认同的。

总之，我们现在的扶贫标准，总体上符合我们的国情和承受能力。要正确引导社会心理预期，宁可现在的承诺低一点，未来的实现程度高一点，也不要提过高目标，不要吊高胃口，最后难以实现，失信于民。应加强相关宣传，尽量减少社会公众对扶贫标准的误解。

二、关于落实精准扶贫、精准脱贫基本方略问题

党的十八大以来，我们突出强调了实施精准扶贫，这是从问题导向出发，对扶贫思路和政策做出的重要调整和完善。文件对实施精准扶贫方略，健全精准扶贫工作机制，加快贫困人口精准脱贫做出了全面部署。机制指明了方向。精准扶贫是一项复杂的系统工程，有效解决精准扶贫难题，做好精准扶贫工作，关键是创新脱贫攻坚工作的体制机制。文件提出了脱贫攻坚工作要实现的“四个创新、四个转变”：即创新扶贫开发路径，由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变；创新扶贫资源使用方式，由多头分散向统筹集中转变；创新扶贫开发模式，由偏重“输血”向注重“造血”转变；创新扶贫考评体系，由侧重考核地区生产总值向主要考核脱贫成效转变。

第一，要抓好精准识别、建档立卡这个关键环节，为打赢脱贫攻坚战打好基础。精准扶贫，精确瞄准是首要。最近，社会各界都非常关心这件事，媒体也披露了一些“被扶贫”现象，虽然是个别的，但影响很不好。精准扶贫、精准脱贫，首先是要瞄得准，做到精准识别。底数摸清了，仗才能打赢。当前，我国贫困户的识别标准是收入标准。在建档立卡工作中，遇到的问题首先是如何精确统计农户的收入。建档立卡的名额是扶贫部门利用统计系统农村住户抽样调查估计出的各省和县贫困发生率基础上分配的，同时允许各地有10%左右的上浮幅度。名额分解到县以后，县级将名额进一步分解到乡和村，但乡和村两级并没有可靠的收入数据来计算贫困发生率。由于乡和村两级没有能力可靠地进行所有农户的收入统计，在村一级识别贫困人口，要借助民主评议的方法决定。到2014年年底，全国利用这种方法共识别出8862万贫困人口。但民主评议的结果可能与收入标准存在较大的差异，导致一部分收入低于贫困线的农户没有被确定为建档立卡贫困户，而一部分收入高于贫困线的农户被确定为建档立卡贫困户。

2015年度诺贝尔经济学奖得主安格斯• 迪顿的主要贡献就是提出了关于贫困测度的新方法。他认为，使用购买力平价指数，以收入为依据测算贫困人口，在实践中可信度低，其不确定性是公认的。他认为，使用家庭消费数据来进行贫困测量，相比收入数据，消费数据更有助于准确理解贫困机制。从建档立卡工作实际看，以收入作为贫困户的唯一识别标准显然是脱离实际的，也是不可行的。收入标准很难解决精准问题，一是收入难以算清；二是即使算清了，有的收入高的比收入低的还穷，比如家里要供养大学生、有病人等等。所以，精准扶贫在识别扶贫对象方面，除了收入标准外，还应当有新的、看得见的标准。大家都很清楚，如果到村里去看，贫困是看得出来的，可以根据现场考察贫困户的住房、衣食情况来确定，重点解决贫困户的吃、穿和住房问题，以及子女教育、医疗保障问题。提高精准扶贫的准确度，要把“两不愁、三保障”分解成若干看得见的现象，在建档立卡工作中，实际上要多维度判断。2010年以来，联合国开发计划署采用健康、教育和生活标准3个维度，测算全球多维贫困状况。我国建档立卡工作就是测算多维贫困的生动实践，经验值得认真总结。

第二，要精准配置扶贫资源，对各种不同类型的贫困人口采取有针对性的帮扶措施。精准扶贫，精准帮扶是关键。要逐村逐户分析致贫原因，真正做到“一村一策，一户一法”，对症下药、开准“药方”。要按照贫困地区和贫困人口的不同情况，分类指导、分类施策，发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态保护脱贫一批、加强教育脱贫一批、社会保障兜底一批。各地情况千差万别，要因地制宜，探索多渠道、多样化的精准扶贫、精准脱贫路径。精准扶贫绝对不是简单地给贫困户分钱，扶贫开发的项目依然要坚持下去。在发展特色产业脱贫方面，贫困人口不能受益的主要原因是扶贫项目缺乏有效的到贫困户的机制。一些产业扶贫项目也往往因为贫困户的观念、技术、能力和资金等多方面的限制而难以覆盖贫困户。扶贫移民搬迁因贫困户负担不起搬迁成本出现“搬富不搬穷”的问题。金融扶贫中贫困户由于没有抵押和担保而经常被排除在外。要探索如何将贫困户纳入现代产业链中，解决贫困农户经常面临的技术、资金、市场方面的困难。例如，