赵树凯：基层治理需要新思维

中国经济增长正在发生阶段性变化，即从高速增长进入中高速增长。或者说，经济增长的奇迹正在结束，新常态时期正在到来。对于基层政府即县(市)乡镇政府来说，新常态条件下或者新常态时期的治理考验，主要表现在三个方面，即经济治理、官员治理和农民治理。

一．经济治理

经济治理主要是指政府如何介入经济活动，如何处理与经济活动主体即企业的关系。过去若干年，地方政府深度介入经济活动，甚至在很多情况下成为市场主体。在新的时代条件下，政府介入经济的方式需要调整和转换。这是经济治理中的基本问题。

在经济增速换挡过程中，在相对低速的经济增长时期，基层政府对于经济的治理，一方面，要处理好经济增长速度与增长质量的关系，即所谓稳增长和调结构的关系，如果为了稳增长，而忽略了调结构，不惜代价刺激经济增长，将会造成深远的灾难性历史后果。另一方面，，还要处理好经济增长与民生发展的关系，即在不可避免的经济下行，而且相对长时期的经济低速增长、政府收入增幅减小情况下，如何保证经济问题不演化为社会治理危机。

从2008年世界金融危机的社会影响来看，经济形势导致治理困境的基本机制是：随着经济萧条的来临，伴随而生的是企业减薪、欠薪、减员和倒闭情况增加，随之而来的是政府需要调处的劳资纠纷增加，直接指向政府的企业员工上访增加（如企业欠薪后职工转向围堵地方政府）的群体性事件增加，社会上的治安问题开始严重。目前来看，一些地方已经出现这种势头。有的地方官员表示，从上次经济危机来看，如果经济危机持续时间短、规模少，政府是可以承受、应对的，如政府可以垫付工资和社保资金等。但是如果这种危机规模大，持续时间长，政府将不堪重负。这时候，企业的危机本身就演化政府的管制危机，演变为社会治理危机。

进一步来看，企业出现问题的同时，政府还面临政府收入减少，在政府收入减少的情况下，政府的既定开支捉襟见肘，政府自身维持运行的资金出现短缺，相关民生项目所需要的资金出现短缺，包括低保支出、养老金的开支都将出现短缺。这就会出现广泛的社会经济问题。

所以，现在问题是，在经济较低增长条件下，政府处理好企业问题，使得企业危机不至于蔓延深化，相应民生开支的减少不至于出现大的社会问题。可见，这里所谓经济治理其实已经不是经济问题。

二．官员治理

官员治理是指政府如何管理官员群体。在经济下行的情况下，需要政府处理的企业和社会问题增加，需要政府官员处理的社会经济问题难度也在增加，进而，处理这些问题对于官员的依赖性提高，对于基层官员能力和品质的要求也在提高。

现在的问题在于，官员对于治理的新要求适应性不够。首先，在经济不景气条件下，政府收入减少，政府应付危机的资源和手段减少，这种情况不利于基层政府应对治理问题；其次，纪检反腐、行政性规制强化条件下，一方面官员行为随意性减少，另一方面行政自主性也减少，直接结果是应对问题的能力下降，导致很多“基层问题”成为“高层问题”，“小问题”演化为“大问题”；再次，在日益严谨的财政控制条件下，官员实际收入减少。在行为约束增加和职业风险增加的情况下，官员的工作积极性、能动性下降。这些都将显著第削弱地方政府应对各种社会经济危机问题的能力和绩效。

现在，官员治理的面临的主要挑战是，如何既保证官员的忠诚，有效地约束官员的不规范行为，使官员循规蹈矩，不越雷池，同时又让官员积极有为，励精图治，以处理目前各类不断增加的经济社会问题。这需要既解决官员约束问题，又解决官员激励问题。现实的状况是，对于官员的约束增加，激励减少。因此，出现了懒政、不作为。从基层调查发现的情况看，在八项规定约束下，基层政府吃喝玩乐方面的接待压力显著减少，但是，来自上级工作检查、学习检查等方面的压力在增加；从官员工作压力分布来看，作为单位领导的政务类官员的压力在增加，作为处于执行位置的事务类官员的压力在减少；虽然上级对于下级官员的约束在增强，但是上下级官员之间的信任在减弱。虽然群众路线等教化工作在加强，但官员对于政府体制的忠诚度面临考验。

从官员约束的角度看，现在加强约束机制主要是自上而下的，约束主要依靠巡视、督导和举报等方式。这个约束过程的发生机制、规则程序透明度还不够。对于官员的约束缺少应该强化公众的约束和监督。

三，农民治理

农民治理是指政府如何处理与农民的关系，或者说政府如何对待农民的要求，如何对待乡村各类组织，如何让农民不仅成为被管束规制的对象，更重要的是，如何张扬农民的权利，让农民成为治理主体。

处理与农民的关系，现在突出的是三个问题，形式上都是老问题，但是内容上有表现、新要素。

其一，如何处理村庄中村民自治组织与党的组织的关系，通俗说即“两委”（村委会与党支部）关系。虽然文本制度中仍然在强调党组织的领导，但就两委关系来说，情况已经发生根本性变化。村委会正在崛起，村委会正在取代过去党支部的权威地位。一般来说，两委的权力争夺正在趋缓。首先，资产管理平台的建立和决策程序的制度化，已经削减了党支部书记和村委会主任之间个人之间的权力纷争，即很多重要权力已经不是个人权力了；其次，作为村级公共组织，村委会具有法律地位，如征地等重大事项的签字权，其代表是村委会主任，法定程序上是全体村民代表和合法性基础，而党支部书记的权威正在减弱。其次，即便在村委会和党支部书记“一肩挑”的情况下，村民和干部本人看重的也首先是村委会主任位置。在这种情况下，不论是村民，还是党员，越来越认同的村庄公共权威是村主任，而不是党支部书记。用一些基层乡镇党委书记的话说，在书记主任一肩挑的情况下，主任是本位；在两个职位分离的情况下，越来越多的书记甘心做配角。现在，党支部正在失去村庄的公共权利组织地位。这是正在逐步显现、日渐清晰的村庄治理新格局。

其二，基层政府与村庄关系，通俗说是乡村关系。这个问题实质上是两委关系的延伸，即基层政府在村庄层面如何开展工作，是依托党支部，还是依托村委会。形式上是依托那个组织的问题，实质上需要工作机制的内在变化。因为，上级党委对于作为下级组织的党支部，与对于作为有“村组法”规定定位的村委会，其工作机理是不一样的。从党的纪律来讲，下级组织服从上级组织，村支部必须服从乡镇党委；从村民自治法律来说，村委会是自治组织，在法律框架下自主运行，村委会由村民选举产生，上级不能任免。现在的问题，新形势需要基层党委政府改进原来的领导方式，处理好与村庄的关系。

从近几年情况看，在乡镇和县市层面，即在国家层面，党委对于政府的领导在加强，党组织的权威地位在提升，但是，在村庄层面情况相反。有很多情况下，党支部书记已经变得无足轻重，甚至可有可无。与此同时，党组织的实际作用在下降。就实际效果来看，本人访谈的很多乡镇党委书记认为，这种情况并没有什么不利，只要基层政府工作得法，依法行政，对于乡村工作领导效果都是一样的。因此，可以进一步探索村级党组内化到村委会中去，甚至可以进一步推广联村党支部，即不在一个村建立一个支部，而是几个村建立一个党支部。

其三，如何对待农民自组织问题，也可以说，是如何处理长期以来的农民协会问题。这也是乡村治理面临的新问题。长期以来，上层和基层一直有人士在呼吁推动这个事情，但是制度层面没有任何突破。但是本人在调查中在发现，农民的自组织水平一直在提高。时代的进步，新农民的成长，信息技术的发展，实质上在突破现有的体制规制和制度约束。不论在顶层制度设计中是否接纳农民自身的组织化需要，这个问题都已经提了出来。

信息化正在塑造新型农民的农民，一定意义上具有一些农村协会的功能。相对而言，前网络时代的乡村，是社会信息体系中相对封闭的领域，生活区域本身信息流量低，农民享受信息流通的能力也较低。但在信息化时代，农民在信息享有方面的弱势地位显著改变，可以享受到更多的信息供给。在网络时代，如果网络基础设施是均等条件，信息覆盖是平等的。农民也许是信息技术革命的最大受益者。信息化正在成为重构农民与国家关系的新变量。信息技术革命突破了城乡居民的信息格局，城市的信息优势正在减弱，生活区域对于信息的局限大大削弱。信息化正在塑造新农民，从根本上提升农民的行动能力。信息化对于农民来说具有极大的政治效应，将成为农民克服其政治劣势的重要依托。

信息技术发展正在解决一些制度问题。如财政公务卡和国库集中网络支付，自然而然解决了财政支出方面的很多腐败问题；微信微博等网络社区的出现，很大程度上突破了原来制度关于结社集会等组织化行动的约束。微博和微信圈出现，是言论发表的阵地，也成为维权行动群体，使得虚拟社区具有真实的行动力量。在此情形下，原有意识形态系统动员逐渐式微，传统主流媒体逐渐边缘化，企图利用控制媒体来控制舆论越来越难。虽然，互联网不能解决农民的实体组织，但就功能而言，互联网，特别是移动互联网已经具备农民组织的很多服务功能，不论是经济发展和市场服务，还是维权表达和集体行动，这种服务功能都在迅速发育成长。特别是社会媒体即自媒体的勃兴，不仅在颠覆社会传播的传统技术实现方式，也在颠覆既有的社会管理和信息控制方式。

新常态提出了对于基层治理的新的更高要求，地方治理要有新思维。不论是对于基层官员、政府机构，还是对于普通民众、社会组织，传统的管制控制都正在失去效力。如果一味强化这种直接管控，不仅效力不彰，达不到预期目的，还可能引发新的危机因素。改善治理需要适应历史潮流。在高层政府和基层政府之间，在政府组织与官员之间，在政府与民众之间，在党的组织与行政组织之间，需要制度化的权力切分，不同单元的权力要界定清楚，划分权力和责任，互相尊重，而不是单纯强调管制控制。

改善治理基层，需要探索建立开放、包容的治理体制和治理格局。核心是要运用现代治理的原则和方法，坚持“多中心治理原则”。不仅要在各类政治和行政组织的权力做出制度化切分，建立相互之间的沟通和制衡机制，还要不断开放治理空间，让民众和社会组织充分参与到治理过程中来。传统的、大一统的管控机制，无法实现良好治理。强调多中心原则，并非因为这也是西方治理理论的重要原则，而是因为，这是中国社会经济的现实状况需要所决定的，是民众的历史性追求所决定的。

（作者单位：国务院发展研究中心）

本文刊发于《人民论坛・学术前沿》2016年9月