张英洪 刘妮娜 刘雯：北京市乡村治理现状及问题研究

[摘要]推进乡村治理现代化是全面深化农村改革的重要内容。北京怀柔区渤海镇北沟村通过树正气、定规矩、明责任、强服务、讲道德、兴产业等，探索了“以法治村、以文化人、以业兴村”的村庄治理之路，但也面临人口老龄化、外国人聚居生活、政经不分等对村庄治理的挑战。完善乡村治理机制，需要健全养老服务体系、推行村庄政经分开试点、加强村庄社会建设、加快老龄化社会法治建设等改革创新。

北京怀柔区渤海镇北沟村是怀柔区长城国际文化村所辖的四个行政村（田仙峪村、北沟村、慕田峪村和辛营村）之一，占地3.22平方公里，全村138户，户籍人口350人，该村有党员32名，村干部5名，居住有外国国籍人员17人。2004年以前，北沟村是渤海镇远近闻名的贫困村，村集体外欠80余万元贷款，人均年纯收入不足5000元。2004年北沟村成立新的领导班子，到2014年该村人均纯收入达到19000多元。经过十年的建设和治理，该村探索出了“以法治村、以文化人、以业兴村”的村庄治理之路。

一、北沟村治理的主要做法

2003年冬，在外地经营琉璃厂的王全回到村里，于2004年４月经全村党员大会民主选举当选为北沟村党支部书记。2013年王全当选为第十二届全国人大代表。在王全的带领下，北沟村探索出了一条村庄治理的新路子，比较合理有效地解决了农民增收难、农产品销售难、乡村环境整治难、乡村公共服务提供难、乡村矛盾调处难等问题，取得了较好的村庄治理绩效。从2004年到2014年十年间，北沟村已先后获得全国民主法治示范村（2009年）、全国先进基层党组织（2011年）、全国文明村镇（2011年）、中国最有魅力休闲乡村（2012年）等几十项国家级、北京市级荣誉称号。北沟村治理的主要做法和特点有以下几个方面：

一是树正气，重塑村庄精英政治生态。孔子说：“政者,正也。子帅以正,孰敢不正？”立身以正，执政以正，言行以正，这是中国政治思想的黄金定律。唯有立身正、为政正，才能聚人心、合众力，开拓施政新局面。王全作为中国最基层的村庄政治精英，他明白正义、正气、正直对一个村庄政治生态和治理的价值和意义。首先，村书记带头放弃企业经营。一段时期以来，我国不少地方鼓励和倡导能人治村。一些善于经商投资的所谓能人纷纷当上了村干部。能人治村有一定的积极意义，但也不能忽视其严重的消极影响。善于经商投资的能人当上村干部后，一手掌握村庄公共权力，一手谋划个人经商发财，这种权钱不分、官商不分的体制极易造成村庄治理腐败，败坏村庄政治生态。王全担任北沟村党支部书记后，主动放弃自己经营多年的琉璃瓦厂，并规定北沟村两委干部的家属不能参与村内工程的施工。一个村庄的草根书记能有这种认识和境界，确实令我们调研人员感叹。其次，村党员干部带头做好服务。为民服务是执政党的宗旨，本应是党员干部的职责所系。但在实际工作中，一些党员干部宗旨观念淡薄，言行官僚化。老子说：“天下大事，必作于细。”针对这些问题，该村在村党支部书记的带领下，坚持从小事做起，告别官僚习气，强化服务意识。该村党员干部每人认领了一片卫生区，32名党员分成6个小组，每1名党员帮带10位村民，每月5号早晨村里党员带领本小组成员打扫村庄卫生。村党员干部用实际行动在村民心目中树立起“能干事、干实事”的形象，同时也激发了村民参与村庄公共事务的积极性。再次，村党员干部带头强化责任。2004年之前不少党员干部利用权力和地位在自家宅基地或村里闲置土地上乱堆乱建，或因侵犯其他村民利益而产生民事纠纷。为避免党员干部滥用职权谋取私利，北沟村“两委班子”讨论决定，凡党员干部提出的纠纷均不予解决。久而久之，党员干部的不当利益不再得到保护，同时身兼帮扶帮带的责任，权力在他们手里逐渐转变成帮助村民的工具，而非谋取私利的手段。

二是定规矩，培育村庄内生规则意识。无规矩不成方圆。不管是国家，还是村庄，要有好的治理，都必须定规矩，按规矩办事。国家层面按规矩办事，就是依法治国、依法执政、依法行政；村庄层面按规矩办事，一个重要方面就是要将国家法律法规与当地民情习俗实际结合起来，制定村规民约，遵守村规民约、执行村规民约。只有走依法依规治村的路子，让村干部和村民都具有规则意识，村干部和村民的文明素质才会逐步提高，村庄的文明秩序才能内生性地建立起来，村庄治理才能稳定有序地运行。我们在调研中发现，该村村规民约有四个鲜明特点：一是决不照搬照抄外村经验，完全立足本村实际。与一些村照搬照抄外村的村规民约不同，北沟村村规民约完全是结合该村实际情况一条一条讨论研究制定出来的，充分体现了当地的实际情况，符合全体村民的基本诉求。二是经过严格的民主讨论和通过程序。北沟村村规民约经过村支部提议、村两委商议、党员大会和村民代表会讨论，村民代表大会同意通过，村民代表签字，同时印制成册，每户一本。三是村规民约涉及村干部和村民生产生活的各个方面，非常具体详细。现行的村规民约涵盖25个大的方面、260余项具体规定，内容非常详尽，切合实际，体现了该村治理上的精细化水平。四是保持了村规民约的连续性、长期性。现行村规民约于2007年12月29日经全体村民代表会议讨论通过，2008年1月1日起实行。2009年7月15日，该村又制定和通过了补充条款。2010年8月16日，该村第8届村民代表会议通过决议，明确第8届村委会今后3年继续执行《北沟村村规民约》。

三是明责任，强化村庄干部责任担当。2012年习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会的讲话中指出：“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”大到中央领导，小到村庄干部，拥有权力就意味着担当责任，就要为人民谋福利，就要接受群众监督。北沟村本着“村庄政务公平公正透明”的原则，实行村干部责任制，将村庄事务明确落实到了每名村干部身上。一是实行工作目标管理，强化村干部责任。北沟村每年都将本村年度评星晋级争创措施落实到党支部和村委会班子的责任人，并贴在村委宣传栏里进行公示；村里各家各户的居家动态、村委会服务项目、负责村干部名单，都通过张贴、开会等形式让村民知晓，做到按制度办事，有据可依、有章可循、有人可问。二是进行自我监督和群众监督。坚持每季度开展一次述职述廉，领导班子和“两委”干部及时向群众公开决策事项、资金使用、履职情况等。三是扩大村民自治与多方参与。挑选村里老书记、老干部、党员代表及能力突出、口碑较好的村民，组建村级事务顾问组，参与村里重大决策事项。村“两委”每年集中为村民解决1次纠纷，村级事务顾问组成员与村干部共同为纠纷做出裁断。

四是强服务，推动村庄权力转型。党的十八大报告明确提出，要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”这是党的基层组织执政方式和工作方法上的重大改变。2014年5月中共中央办公厅发布《关于加强基层服务型党组织建设的意见》又进一步明确农村服务型党组织的服务内容，即要围绕推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定搞好服务，引导农民进行合作经营、联户经营，开展逐户走访、包户帮扶，及时办理反馈群众诉求，帮助群众和困难党员解决生产生活、增收致富中的实际问题。近年来北沟村不断推动村庄权力转型，从村庄权力管治型转向服务型，加强服务型党组织建设，力求为村庄经济社会发展服务，为村民增收致富和安居乐业服务。该村从一件件惠及经济民生的实事、好事抓起，树立服务意识，推动服务兴村。2005-2015年，北沟村竭力为外国人投资兴业服务，克服许多困难，终于陆续将几块闲置宅基地租给外来居住和投资的外国人，这些外国人最多投资2700万元建设农家乐，提高了北沟村的知名度，还解决了村里30人左右就业。这些投资在租赁到期后也将无偿赠与北沟村。为保护村民板栗销售价格、降低销售成本，解决农户与市场的对接难题，北沟村成立了村级板栗种植合作社，2015年以市场价收购社员板栗，再统一以5元/斤的价格卖给板栗大户，刨除开支后将剩余收益以分红的形式返还社员。为解决留守老人“无处娱乐、无人照料”的问题，2015年北沟村在上级有关部门的支持下，投入100多万元建设村老年活动站，预计2015年12月建成使用。该老年活动站将为村庄老年人提供免费洗澡、用餐、体检和日常娱乐活动等服务项目。

五是讲道德，夯实村庄价值认同。对于一个国家、一个民族、一个集体来说，最持久、最深层的力量是拥有共同认可的价值观。伴随农村经济市场化和工业化、城镇化的快速推进，北沟村也面临传统农耕文明消失、家庭组织形式和功能转变、乡村社会价值淡化等问题，邻里纠纷、婆媳矛盾等时有发生，人心不齐，凝聚力不强。为此，北沟村“两委”决定重拾中华优秀传统文化和传统美德，夯实乡村建设的基石，为乡村道德文化建设提供一套结构和符号化的学习标准。首先，该村定期组织村民学习《弟子规》《三字经》《论语》《庄子》等传统经典，并不定期开展村民演讲、村干部宣讲、儿童表演等文化活动，形成了“周一听（村级广播）、周中看（宣传橱窗）、周末围着屏幕转（数字影院）”的立体式学习模式。其次，村集体以传统文化建设为主题修缮乡村基础设施，在村里主要街道两边安装了美德壁画60余块，建设以“二十四孝”、“三字经”、“弟子规”等传统文化经典故事为主题的千米浮雕文化长廊，设计文化雕塑4尊，在村务办公室、民俗餐厅、农家院悬挂字画200余幅，营造了浓厚的文化氛围。此外，北沟村还围绕文明创建的主题，坚持开展“十星级文明户”、“好公婆”、“好儿媳”评选活动，树典型、勤宣传，引领村民文明向善，尊老爱幼让家庭更和美，守望相助让邻里更和谐，天下归仁让乡风更文明。

六是兴产业，打造国际文化新村。发展产业是村庄兴盛的物质基础，也是村庄治理的重要环节。北沟村依托慕田峪长城这一自然地理优势，重点打造了以传统文化与国际文化相融合为特色的休闲旅游产业，成功探索出了一条产业兴村之路。2005年，美籍华人唐亮女士在北沟村投资建设了商务会所――“小庐面”，揭开了外国居民入住北沟村的历史。在唐亮女士的牵线搭桥下，陆续有12户来自美国、加拿大、荷兰等国家的外国朋友在北沟村安家置业。受外来元素的刺激和影响，一批展示京郊民俗、健康时尚的农家院也开始出现在北沟村。其中，由村集体出资建设、由扎根农村创业的大学生村官经营管理的“北旮旯乡情驿栈”尤为突出。这个集绿色蔬菜种植、虹鳟鱼养殖、民俗餐饮住宿以及土特产品销售于一体的农家院，开业一年半，已接待旅游观光者6万多人次，创旅游综合收入200万元，纯利润达到60余万元。目前，怀柔区渤海镇已基本形成了“吃在田仙峪、住在北沟村、游在慕田峪、购在西营村”的连片国际文化乡村旅游带。

二、北沟村治理面临的主要挑战

2004年以来，北沟村经过十多年年的发展，已经旧貌换新颜，成为远近闻名的明星村。但是，在快速发展的同时，也面临许多深层次的矛盾和挑战。

一是人口老龄化对村庄治理的挑战。从北沟村实际情况来看，人口老龄化问题相当严重。2015年全村138户，户籍人口350人，其中50-60岁的有80人，60-70岁的有40人，70岁以上42人。50岁以上户籍老年人口所占比例达到46.