陈剑：政治局会议透露了啥：首都特区或许悄然问世

2016年5月27日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作。由党的总书记出面，讨论一个特定城市建设问题，是改革开放以来中央政治局会议第一次。此次中央政治局的会议公告提供了丰富信息和诸多需要探讨的内容。笔者以为，通州城市副中心建设，或许意味着“新北京”呼之欲出，首都特区悄然问世。本文就此进行分析。

一、 建设城市副中心已成为国家战略重要组成部分

北京副中心建设上升到中央政治局层面，意味着这件事不仅具有区域性意义，更有全局性意义。

对建设北京城市副中心，中央高度重视。中央政治局会议公告提出：“建设北京城市副中心，不仅是调整北京空间格局、治理大城市病、拓展发展新空间的需要，也是推动京津冀协同发展、探索人口经济密集地区优化开发模式的需要“。换句话说，北京市副中心建设已经不单是北京市自己的事情，而是国家战略的重要组成部分。中央十三五规划把京津冀协同发展纳入国家三大发展战略一。把通州副中心建设纳入国家发展战略，意味着通州副中心建设，对京津冀协同发展具有重要意义。

2015年4月30日，中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》提出，“聚集通州，按照交通便捷、功能完备产城融合、职住平衡要求，紧密围绕市属行政事业单位及相关服务部门的疏解转移需求，加快推进市行政副中心建设”。一年之后的5月27日，中央政治局会议已将建设市行政副中心改为建设城市副中心。这一提法的调整实际是一个很大的跃升，更是对未来城市定位。

"副中心"所承担的职能不仅负责北京市的行政、经济、文化等核心职能，而且还将构成京津冀协同发展的核心，其在各方面的辐射和带动作用都将强化。近期通州推行的一系列政策措施，即是为这种定位腾出空间。

行政副中心主要是把行政功能搬过来，城市副中心则是把几乎所有的城市功能都搬过来。中央政治局新的提法显示，不仅是行政中心搬过来然后建点配套，而是非首都功能全面搬迁，让通州成为北京的第二个中心，并且成为京津冀协同发展的中心节点。随着时机成熟，北京城市副中心或许将会升格为新北京城市中心。

二、副中心的建设规划，实际是新北京城市中心的规划

通州副中心如何建设，关键是做好规划。2016年6月1日上午，在传达学习贯彻中央政治局会议关于规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同发展有关工作的学习会上，北京市委提出“规划建设北京城市副中心，是疏解非首都功能、推动京津冀协同发展的历史性工程。”市委书记郭金龙在学习发言时提出，“规划建设北京城市副中心是千年大计、国家大事，也是北京实现更高水平、更可持续发展的历史契机、重大抓手。要深刻认识建设副中心是历史性的战略选择，以最先进的理念和国际一流的水准设计建设，真正建成标杆工程，成为城市建设的典范”。

把北京城市副中心建设看作是历史性工程，看作是千年大计、国家大事，这实际是对新北京城市中心建设的要求。也只有新北京城市中心建设才会有如此高标准要求。

通州副中心如何建设，中央政治局会议公告提出，“要遵循城市发展规律，牢固树立并贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，以创造历史、追求艺术的精神进行北京城市副中心的规划设计建设，构建蓝绿交织、清新明亮、水城共融、多组团集约紧凑发展的生态城市布局，着力打造国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区“。公告的上述内容，实际提出了副中心规划将突出“改革创新”、“统筹协调”、“绿色发展”、“文化传承”和“宜居社区”五大发展理念。

改革创新。以市政管线建设为例，城市副中心将由直埋向综合管廊建设转变，统筹利用地下空间资源，杜绝“马路拉链”，降低对城市日常交通和景观的干扰，综合管廊覆盖率将达到80%。

统筹协调。通州要加强与中心城的联系，还要加强与整个东部地区，如顺义、大兴等地区的联系，建设交通体系。此外，还有跟廊坊市“北三县”(三河、大厂、香河)的协调，将加强跨界地区统一管控，统一规划，实现“规划一张图”，共同疏解、划定城市开发边界和大尺度建设绿色空间。

与廊坊市“北三县”(三河、大厂、香河)统一规划，实现“规划一张图”，或许意味着“北三县”的行政区划调整最终要划归副中心，这样才能适应新京城市中心建设要求，适应未来北京新城发展整体需要。

绿色发展。把通州打造成绿色发展的示范区，在交通、能源、供排水、供热、污水、垃圾处理等方面采取一流的绿色标准。

文化传承。北京的历史文脉主要是两个轴线，一个是传统的南北中轴线，另一个则是长安街沿线。通州在长安街沿线的最东端，所以既要体现北京特点，又要有通州的地方文化特色，特别是“大运河”文化。北京市委在6月1日上午的学习会议上提出，要“以创造历史、追求艺术的精神高标准规划设计建设，充分体现历史文化底蕴”。

宜居社区。其含义是，北京城市副中心建成后，应当能够吸引人到通州工作、生活，只有宜居的环境才能够起到吸引的作用。

2016年5月24日召开的北京市委十一届十次全会提出，要做好副中心155平方公里范围的规划，坚持基础设施先行和生态环境建设优先，扎实推进市级行政机关搬迁，带动公共服务资源转移，注重创业就业与居住功能均衡，增强对中心城区疏解功能的吸引力。

副中心155平方公里可能容纳200万人口。作为副中心来说，这155平方公里或许是阶段性规划。考虑到未来人口和资源聚积，规划面积还可能增加。

如果仅仅是一个普通的副中心，这样的规划面积已经十分庞大。如果规划面积还可能增加，唯一的解释就是，副中心最终将升格为新北京城市中心。

三、 副中心的使命之一，强化首都功能

副中心的建设，一个重要任务是强化首都四个中心的功能。2014年2月26日，习近平总书记在北京视察时将“科技创新中心”作为首都一项新的核心功能，这是一个十分重要的定位。结合党的十八届五中全会提出的引领型发展，这个定位就十分清晰了。

随着中国在国际舞台上的迅速崛起，中国正从全球经济的追随者向引领者转变。而引领型发展，需要中国在经济、政治和文化都能引领国际潮流，以推动世界经济发展，用人类共同语言弘扬人类共同的价值观，并担负起与中国在国际舞台上所处地位相应的国际责任。这需要中国诸多城市作为节点，成为某一领域有影响力的城市，以推动中国在国际舞台上扮演好引领者角色。而四个中心的确立，特别是科技创新中心的确立，就是以习近平为总书记的党中央对首都的殷切期望。通过引领型发展承担起中国在国际舞台上引领者的作用。

规划建设北京城市副中心，一个重要使命是疏解非首都功能，进而充分发挥首都四个核心功能的作用。"副中心"职能的强化和非首都功能疏解相辅相成，只有"副中心"的定位准确，首都城市定位才会更加清晰。

对于"非首都功能"的疏解，北京市发改委曾提出过"几个一批"的概念，包括疏解"一批制造业"、"一批城区批发市场"、"一批教育功能"、"一批医疗卫生功能"、"一批行政事业单位"。其中的"一批教育功能"指疏解一些院校，"一批医疗卫生功能"，则指中心城区不再新增综合性医院。

非首都功能疏解，除就业、学校、医疗等基本生活配套外，还应当有更为成熟的社区，和更为优良的环境。这样才能引导人口的自发流动，而非强迫式集中。

就通州而言，建设城市副中心，通州最紧迫任务，除了做好规划之外，就是加快调整退出不符合功能定位的产业。包括调整退出中低端产业、整治工业大院，不但“腾笼换鸟”，还要“拆笼腾地”，为副中心建设留足发展空间。

按照通州市政府计划安排，到2016年年底，通州将调整退出2000余家企业，新城155平方公里以及京哈高速以北、台湖地区的工业大院、加工企业和低端种养殖小区全部退出。为此，通州区目前已关停786家企业，并实现331家污染企业停产，取缔无证无照经营1644户。到2017年底，通州将完成全部工业大院、全部“小散乱污”企业、全部低端种养殖小区的清退。同时，还将清理完成全区范围内危险化学品生产和存在安全隐患的经销、存储企业，以及生产加工类无照经营、异地经营、超范围经营、违法经营企业。进而为北京城市副中心建设创造条件。

按照中央政治局会议要求，城市副中心建设要发扬“工匠精神”，体现当今的世界先进技术。例如，广泛应用世界先进节能环保技术、标准、材料、工艺等。

四、 北京与首都或许已经分开

5月27日的中央政治局公报中，只有“北京”、“非首都”两个表述，没有“首都”的表述。且在公报中，使用了“不仅是调整北京空间格局”这样的表述。

研读5月27日的中央政治局公报，“北京”与“首都”或许已经分离。一个“新北京”正在酝酿之中，未来以通州区潞城镇为核心方圆几十公里之内，经过与周边河北省各城市地区的融合、发展，那里将成为未来发展的“新北京”。

与此同时，首都特区或许也悄然问世。原有的老北京中心城区，一个在特定区域内由中央政府特殊管辖、这一概念与个别国家的设置有类似之处，如华盛顿和堪培拉，即是在一个特定区域内设置的，由中央政府特殊管辖的区域，或许将成为现实。届时，北京东西城合并，这已写进中央制定的《京津冀协同发展规划纲要》。以合并的东西城为核心，在目前北京城六区基础上打造首都特别行政区。届时，首都是首都，北京不再是首都，而只是中央政府的一个直辖市。

从功能划分上看，首都的四大核心功能将主要集中在北京原有的中心区。“四个中心”建设不是一句空话，每个中心都会有相应的落地规划。比如东坝的第四使馆区，比如科技创新中心所指向的房山科技园区、怀柔科技园区等等。这些在十三五规划纲要中都有所落地，区域已经很明确了。