张英洪：推进法治城市化

2010年，我们在城市化研究中，明确提出了走以人为本的新型城市化道路，并提出新型城市化应当是法治的城市化。

为什么要提出新型城市化应当是法治的城市化？因为传统城市化存在一系列乱象，突出存在两个严重问题：一是在人口城市化上，进城农民工不能实现市民化，农民平等享有基本公共服务的权利得不到保障和实现；二是在土地城市化上，强征农民土地、强拆农民住房，农民的财产权利和人身权利得不到保障和实现。

在传统城市化中，地方政府出现了两种不同的行政模式：一是强征强拆上，积极乱作为。一些地方政府为打造政绩，谋取土地财政，在强行圈占农民土地、强行拆除农民住房上，干劲实足，仇和式的地方强势执政者成为典型和标兵。二是在农民工市民化上，消极不作为。甚至设置种种政策制度障碍，阻止农民工市民化。我们看到许许多多多强征强拆的地方明星官员，却鲜有实现包括农民工在内的外来常住人口公平享有市民待遇的地方典型官员。

传统城市化造成了两种社会病：一种是城市病，一种是农村病。城市将农村中的青壮年劳动力吸入到城市中打工，却不给予其市民待遇，在城市中出现了两亿多人的流动人口，形成了农民工阶层；在农村在出现了上亿我的留守儿童、留守妇女、留守老人。

传统城市化是一种政府主导的掠夺式城市化，是缺乏对政府公权力以及对资本进行有效制约与问责的城市化，是损害农民财产权利、人身权利的城市化，是限制农民工等外来常住人口市民化的城市化，是非法治的城市化。

由于缺乏法治的有效制约与规范，政府行为出现异化，突出表现在权力与资本结盟，掠夺农民利益。甚至出现了一种我称之为的地方政府犯罪现象。

城市化中的地方政府犯罪，是传统城市化中最为严重的社会转型问题。

我们特别需要关注地方政府犯罪这一突出现象和问题。我请教过一些刑法学专家，他们从教科书上找不到地方政府犯罪这个概念。在传统城市化中，我发现明显存在着一些地方政府犯罪现象。地方政府犯罪的基本含义是以地方政府作为主体的犯罪行为，这种犯罪行为既侵犯公民的个人权利，又侵犯了国家和民族的公共利益。地方政府犯罪的特征体现在普遍性、组织性、无责性、严重性上。

地方政府犯罪的普遍性是许多地方政府在城市化中大拆大建，形成了一种地方政府暴力强征强拆的社会风潮。

组织性是地方政府暴力强征强拆侵害公民权利和公共利益的行为并不只是地方执政者个人的滥权行为，而是地方执政集团集体行动的结果，是有组织的行为。

无责性是暴力强征强拆的地方政府虽然明显违法犯罪，但基本上没有承担相应的法律责任特别是刑事责任，这就导致我国法律失灵特别是刑法失灵的奇特现象。

严重性是强征强拆的地方政府侵犯公民权利和公共利益比任何其他个人或组织侵犯公民权利和公共利益的后果更为严重。地方政府犯罪的后果，从个人来看，暴力强征强拆的地方政府严重侵犯了公民的人身权利和财产权利；从社会来看，暴力强征强拆的地方政府严重破坏了社会的公平正义；从政府来说，暴力强征强拆的地方政府严重扭曲、异化了政府的职能和角色定位；从执政党来说，暴力强征强拆的地方政府严重损害了党的执政合法性基础；从国家来说，暴力强征强拆的地方政府严重背离了国家治理现代化。

针对传统城市化中的一系列乱象，我们必须走以人为核心的新型城市化道路，以人为核心，最根本的就是要尊重、保障和实现人的基本权利和自由尊严，而要保障人的基本权利和自由尊严，必须全面依法治国，建设法治中国，推进法治城市化。

所谓法治城市化，就是将城市化纳入法治的轨道，以法治思维和法治方式推进城市化，在城市化进程中规范和约束公共权力，尊重和保障公民权利，维护和促进社会公平正义与文明进步。法治城市化是新型城市化的基本特征和重要内容，也是国家治理现代化的根本要求和重要体现。背离法治的城市化，既谈不上新型城市化，也谈不上国家治理现代化。

推进法治城市化，是一项系统的社会工程。当前必须把握好以下几个关键点：

一、要尽快消除城市化中的地方政府犯罪现象。要正确处理好政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系，转变政府职能，将政府工作全面纳入法治的轨道，法无授权不可为，法无禁止皆可为。在建设法治中国进程中，核心任务是将权力关进制度的笼子里，实现对公共权力的驯服。人类文明发展史表明，人类首先是驯服野兽，其次是驯服百姓，最后是驯服当权者。现在，我国已进入了驯服当权者的历史新时期。要追究地方政府犯罪的刑事责任。地方政府犯罪不能没有任何的法律责任。对地方政府犯罪责任人，既要反腐型追责，更要法治型追责。

二、要加快改革城市化中的两个基本体制结构。城市化将农村与城市联系在一起。我国的城市化一方面面临城乡二元体制的制约，另一方面又受到集体所有制的制约。推进新型城市化，必须破除城乡二元体制，改革集体所有制。破除城乡二元结构的目的在于建立城乡平等开放的制度体系，维护和保障农民平等的公民权利；改革集体所有制的目的在于建立尊重农民意愿、允许农民自由选择、维护和保障农民完整的财产权利。

三、要正确认识和对待权力与资本。权力与资本都是人类社会中客观存在的现实。但在如何认识和对待权力与资本上，我们存在许多认识上的误区。在如何对待权力上，有三种基本的认识和态度，一是消灭权力的无政府主义的观点。二是迷信权力的国家主义观点，法西斯主义和极权主义是20世纪国家主义的代表。三是驯服权力。既然公共权力既不能消灭，也不能迷信，那么唯一现实和理性的选择，就是驯服权力，就是将权力关进制度的笼子，建设现代法治国家。在如何对待资本上，也有三种基本的认识和态度，一是消灭资本，这就是传统共产主义的理论学说。客观地说，将资本消灭了，当然就不存在资本主义的种种弊端了。但问题是，没有资本的社会，虽然免除了资本的祸害，但却陷入了极权主义的深渊，导致了社会的普遍贫困和对公权力的普遍迷信之中。二是崇拜资本，放纵资本的横行。这就造成了原始资本主义的泛滥成灾。马克思的《资本论》对原始资本主义进行了最彻底的批判。改革以来，特别是1990年代以来，我们从消灭资本的极端走向另一个崇拜资本的极端，各地不择手段招商引资，公权力与资本携手联合，致使权贵资本主义大行其道，民众则饱受资本横行和权力滥用之苦。三是驯服资本。既然资本不能消灭，同时也不能崇拜和放纵它，那么现实的理性选择就是在法治的框架内，节制资本，发掘资本在经济社会发展中的积极作用，同时抑制资本的为害。一个成熟的现代社会，既不能消灭权力，也不能迷信权，权力不能任性；既不能消灭资本，也不能迷信资本，资本也不能任性。

四、要推进以保障人权为核心的国家治理现代化。国家治理的根本目的在于保障人的权利，维护社会公平正义，增进人的福祉。要将执政党为人民服务的根本宗旨，具体落实为保障每个人的基本权利和自由。政府的职能需要实现新的重大转变。要从阶级斗争型政府，到经济建设型政府，再到公共服务型政府。地方政府要从地方政府公司主义，转变为地方政府权利主义，从发展经济，追求GDP,到发展公民权利，维护社会公平正义。要将建设法治中国的基本精神体现到新型城市化之中，新型城市化建设要体现全面依法治国的基本要求。

2016年4月10日