陈永杰 曹伟：从政府创新到政府创新管理：一个分析框架

摘要：创新激励、创新能力和创新应用是政府创新系统中的三个核心要素。创新激励虚弱或导向偏差，创新能力不足，创新难以有效持续和扩散是当前政府创新面临的主要问题。这些问题的形成与三组变量密切相关：创新风险和利益相关性；组织结构、组织资源和专业的知识储备；政治影响、同级竞争以及创新成果的制度化水平。政府创新管理的逻辑在于围绕政府创新中存在的问题和主体因素，主动对政府创新进行制度化和组织化的全过程管理。依据政府创新的过程，可将政府创新划分为创新发起、创新实施、创新应用和创新考核四个环节。政府创新管理旨在围绕这四个环节，通过构建创新激励机制、能力培养机制、成果应用机制和创新考核机制，激发创新动力，提高创新能力，推动政府创新的持续和扩散。

关键词：政府创新 创新问题  创新管理 分析框架

政府创新是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。大量的理论文献和经验事实已经证明，政府创新不论是提升地方政府局部治理的效率，还是对提高国家整体的制度水平和适应能力，都具有十分重要的意义。“中国的改革过程，实质上就是中国政府（包括地方政府）推动制度创新的过程，是新制度安排被构造及其旧制度安排被替代的过程。”[1]近年来，中国的政府创新现象精彩纷呈，同时也存在着很多问题，诸如创新激励虚弱或导向偏差，创新能力不足，创新成果难以有效持续和扩散，等等。这些问题的存在严重制约着政府创新的质量和有效性。然而遗憾的是，虽然已有不少的学术文献对政府创新中的问题进行了剖析并提出了一些对策和建议，但仍缺乏系统和整体性的理论视角，特别是从管理学的角度去研究政府创新应当怎样去管理的问题。事实上，缺乏有效的引导和规范严重制约着我国地方政府创新的发展和深化，[2]政府创新本身作为一种组织行为也需要“自觉地”进行管理。[3]因此，本文的初衷在于借鉴企业创新管理的相关理论，通过对政府创新实施的过程、问题和因素分析，构建政府创新管理的分析框架，以拓展政府创新管理的研究，并为系统解决政府创新中存在的问题提供借鉴和启示。

一、政府创新管理：一个概念解释

界定政府创新管理，首先应理解什么是政府创新。政府创新的内涵存在着多种界定，但学者们大多认为，政府创新的核心目标在于改进政府治理绩效，提升政治合法性。政府创新是在这两个目标约束下所开展的一系列理念、技术、制度等创新行为。[4] [5] [6] [7] [8] [9]在以上定义的基础上，本文将政府创新界定为：政府组织创造、发展和应用新的理念、技术、程序或制度以提高公共治理绩效的变革过程。在实践中，政府创新虽然具有特定的解决问题，但是整个创新过程却往往表现出自发性、零散性和无序性的特征。[10]政府创新缺乏一套科学的指导计划、管理制度、衡量标准来进行指导、管理和测量。事实上，创新能否成功包含着一些十分重要的因素，这些因素包括良好的内外沟通机制，精心计划、增加项目控制程序，高质量的管理等等。[11]因此，建立一套政府创新管理的制度，加强对政府创新的管理，对提高政府创新成功的概率和质量，具有十分重要的意义。

创新管理是企业管理领域的一个重要概念，指的是对创新过程进行的管理。在该领域，已经积累了许多重要的研究工作，值得我们借鉴。比如，Brem and Voigt认为，创新管理是一项系统的计划和控制过程，包括所有开发和引进新产品和流程的活动。[12]Birkinshaw, Hamel and Mol则将创新管理定义为：为了组织更长远的目标，发明和实施一项管理惯例、流程、结构、技术。[13]Hansen and Birkinshaw将创新管理定义为主动、有意识的组织、控制和执行实现创新的活动。[14]

政府创新管理的需求源于政府创新中存在的一系列问题；其目标在于营造政府创新氛围，激发政府创新动力，保障政府创新实施，促进政府创新应用。政府创新管理的逻辑在于围绕政府创新中存在的问题和影响因素，主动地对政府创新进行制度化和组织化的全过程管理。借鉴创新管理理论，政府创新可划分为“创新发起――创新实施――创新应用――创新考核”四个主要环节，其类似于创新的线性模式。在每个环节上，政府需要进行不同的管理行为，设计不同的管理机制，来管理和应对政府创新中存在的问题，进而提高政府创新的效能。由此，我们将政府创新管理界定为由特定的组织围绕政府创新中存在的问题和相关变量，依据政府创新过程的四个环节，通过构建激励机制、能力培养机制、成果应用机制和创新考核机制，激发创新动力、提高创新能力，实现创新持续和扩散的一种管理模式。必须指出的是，本文所讨论的政府创新管理，主要针对的是政府创新的内生问题如创新风险、创新能力、组织结构等，而较少涉及政府创新的外部变量如社会压力、潜在采用者的认知能力、政治环境等。此外，现实中的创新活动并不必然呈现出清晰的线性发展逻辑，其管理机制也可能相互交叉、重叠，比如激励机制和考核机制的重叠，考核机制对创新应用机制的存在影响，等等。

二、创新激励、创新能力和创新应用：政府创新中的问题分析

（一）创新激励：基于政府创新主体的成本-收益分析

创新激励是创新行为产生的前提要件。对于政府创新主体而言，创新激励的强弱来源于其对创新成本和潜在收益的差值的判断。创新收益主要是：1.体现政绩，包括提高治理绩效，化解社会问题，维持社会稳定，促进经济增长等，从而有助实现政治晋升；2.自我价值实现所带来的成就感和满足感。创新成本主要体现在资源耗费和潜在政治风险。前者包括人财物等创新资源的投入，后者体现在是否与体制环境、法律法规相兼容，是否能得到上级领导和社会的认可。因此，当创新潜在收益小于或等于创新成本时，如果没有足够的外力推动，政府创新行为难以发生；只有当创新潜在收益高于创新成本时，政府创新才有可能发生，而且这个差值的大小与政府创新行为发生的概率成正比。现实中，政府创新的激励机制存在两个基本问题：

一是政府创新激励的虚弱。其成因在于：1.政府创新与政府官员及部门利益缺乏相关性或相关性不显著；2.政府官员较少面对直接竞争，因此降低了创新需求；3.在“求稳”的官僚体系内，创新带有风险，而创新失败往往不被宽容，因此政府官员往往趋向于遵循旧例。

二是政府创新激励的导向偏差。在“锦标赛”式的政治竞争机制下，各级政府和部门一把手往往会在任期内千方百计地提高政绩，以获得政治晋升的资本。这种“政绩导向”的行为逻辑，一定程度上使政府创新成了为晋升而服务的工具，并由此导致了扭曲的创新趋向：1.制造大量伪创新。一些官员为了打造政绩，热衷于玩“新概念”，摆“花架子”，搞“新包装”，只注重创新的形式，而不关注创新是否真正有效。2.夸大创新的效果。有些政府官员或部门对政府创新的效果无限夸大，冠之以“世界先进、国内首创、国内领先”等称号，并借助新闻媒体、专家论证等形式加以宣扬，以吸引眼球，扩大影响力。3.“迎合”创新。由于上级领导直接控制着创新主体的政治晋升，因此创新主体往往揣测和迎合上级领导的意愿，而忽视了回应社会和公众的真正需求。

（二）创新能力：基于组织结构、组织资源和专业知识储备的考察

政府创新能力依赖于组织结构、组织资源和创新主体的专业知识储备。已有研究表明，组织的规模、财富、可利用的资源[15]，组织的非正规性、复杂性和组织结构内权力的分散[16]能够有效地预示创新；而创新的专业知识储备对于提高创新的有效性和制度化水平，实现创新持续和扩散，具有十分重要的意义。

1.组织结构。创新观念的产生需要相对灵活的组织结构。研究表明，灵活、开放式的组织结构对于实现组织创新是至关重要的，封闭僵化的、严格等级制的组织结构不但会引起思想的保守，而且会妨碍有效地解决问题和交流信息。[17]然而，对于创新观念的执行则需要相对有序的组织结构。太过无序的组织结构将很难协调以完成变革，在这样的结构中，很难达成足够的共识，缺乏共同行动的一致性[18]。

2.组织资源。Mohr对地方公共卫生部门的实证研究发现，创新是一个创新动机和创新可利用的资源的乘积性函数：I = k・ Mb1・ Rb2。其中I=创新（innovation），M=决心（motivation），R=资源（resources），k为比例常数。[19]创新与创新可利用的资源具有明显的正相关性。在这项研究中，Mohr用支出水平来测量组织的可利用的资源。充足的财力保障当然是组织创新的重要基础，但是除了财政之外，不能忽视另外两项重要资源：一是合法性资源，包括体制认同和制度保障，上级领导和社会的认同和支持等。对于创新主体而言，创新收益往往难以精准预期，这种不确定性，强化了创新风险对创新动机的抑制作用。因此，明确的政治认同和支持，有助于减弱创新风险对创新动机的阻碍，增强创新主体创新的积极性。二是信息资源，组织创新的信息资源包括三个方面：一是组织内部多部门之间的信息沟通，实现部门之间的协同合作；二是与组织外的同级组织或其他组织的信息沟通，推动创新的学习、仿效和再创新；三是与创新拟服务的对象的信息沟通，创新的最终目的是改善服务水平，因此需要倾听和吸取服务对象的意见建议，以提高创新的效率和质量。

3.专业知识储备。政府创新的主要目标是解决治理问题，提高治理绩效。因此，政府创新首先应对存在的问题进行深入剖析，分析问题的实质，找出解决问题的关键，进而提出相应的措施。在此基础上，经过知识挖掘和显化，形成制度性成果，从而提升政府创新的持续性和可扩散性，最终实现政府创新的完整过程。这一过程的有效完成需要对问题、成因、对策、目标有专业系统的思考。因此，加强智力支持，提高专业知识储备显得尤为重要。

（三）创新应用：基于政治影响、同级竞争和创新制度化水平的分析

政府创新的持续性和扩散性是衡量政府创新应用质量的关键指标。弱持续性和扩散性是当前政府创新中存在的普遍问题，据高新军（2008）的观察，曾经获得中国地方政府创新奖的项目，差不多1/3名存实亡了[20]。另据对“中国地方政府创新奖”前五届共100多个入围项目的分析发现，56.1%的获奖项目为“国内首创”，“采用后创新”的项目占29.9%，“直接采用”的项目仅占14.0%。而美国政府创新奖20周年纪念期间对所有获奖项目的调查表明，在受调查的91个获奖项目中，71个（78%）项目得到了全部或部分复制；而在获得复制的项目中有90%（64个）的获奖项目发挥了重要或部分作用。[21]导致地方政府弱持续性和扩散性的因素有很多，包括创新成本、政策环境、创新的特殊性等，但最关键的可能包括三个方面：政治影响、同级竞争和创新的制度化水平。