「陈国权：地方政府的法治悖论与三重治理逻辑」正文
法治中国建设是国家建设的关键目标，是实现国家治理体系和治理能力现代化的核心内容。然而就我国法治建设的现状来看，地方政府尤其是市县两级政府在法治建设中往往表现出相互矛盾的双重角色。一方面，地方政府都规定明确的法治建设目标，承担法治建设的主要责任，是我国推动法治建设的关键力量；另一方面，地方政府的许多治理活动违背了法治要求，存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，与法治精神严重不符，因而又是破坏法治建设的主体部分。我们把上述矛盾现象，称之为地方政府的法治悖论。
为什么会存在地方政府的法治悖论？这与地方政府三重治理逻辑密切相关。这三重治理逻辑是指：地方政府的治理目标多元，主要包括政治、经济、法治三个目标；地方政府围绕这三个目标会有三种不同的实现逻辑，于是形成三重实现逻辑相互协调又相互冲突的复合治理格局。地方政府作为政治组织，其政治目标是首位的。政治目标具体表现为巩固权力、扩张权力以及实现权力收益最大化等。政权的巩固建基于良好的经济基础，因此推动经济发展是地方政府另一重要目标。法制是治国之利器，是法治的重要基础，政权的巩固同样需要有序的法制环境，因此推动法制建设又是地方政府的一个重要目标。地方政府的三重目标需要通过三种不同逻辑来实现，于是政府治理就存在政治逻辑、经济逻辑和法制逻辑。政府需要遵循不同逻辑实现不同目标，问题是这三重治理逻辑不仅存在内在的统一性，也存在内在的矛盾性。
法治目标要求地方政府的治理活动必须依循依法行政的法制逻辑，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。但地方政府追求的不仅仅是法治目标，因此也不会仅仅按照法制逻辑。在执政愈来愈依赖于政府绩效的背景下，经济目标就转化为政治目标，经济逻辑就上升为主导性的治理逻辑。改革开放以来，我国坚持“以经济建设为中心”、“效率优先兼顾公平”、“奉行GDP主义”等，都是经济逻辑成为主导性治理逻辑的表现。但政治逻辑对政府来说永远是第一位的，只有经济问题或法制问题演变成为政治问题的情况下，经济逻辑或法制逻辑才成为主导性的治理逻辑。总体而言，地方政府的治理活动同时受到法制逻辑、经济逻辑与政治逻辑这三重逻辑的影响，三者具有互补性，又存在矛盾冲突。
地方政府的法治悖论现象，就是治理三重逻辑矛盾冲突的一种表现。更具体地说，在我国现实政治活动中，一旦法制逻辑与经济逻辑发生矛盾冲突，经济逻辑会优先于法制逻辑；一旦法制逻辑与政治逻辑发生矛盾冲突，政治逻辑会优先于法制逻辑。这种治理逻辑的优先顺序选择，根植于国家发展的根本战略。
“以经济建设为中心”的发展战略导致经济逻辑成为主导
经历十年“文革”对经济的严重破坏，经济发展已成为考验党执政合法性的重大政治问题。在这种情景下，党的十一届三中全会作出了全党工作转向以经济建设为中心的决策，并且明确提出到20世纪末实现国内生产总值翻两番的政治承诺。二十年实现翻两番的目标，要求平均每年GDP增长率至少达到7.18%。这一发展战略进而转化为中央对地方的考核压力，使得中国经济增长出现了政府投资驱动模式，即通过大量的政府性投资拉动GDP的增长。由此，经济逻辑上升为国家治理的主导逻辑。
经济逻辑主导与公有制的结合，致使地方政府经营化治理模式的形成。在我国，土地等生产资料是公有的，公有资源和资产保值增值的责任主体事实上在地方政府，因而地方政府客观上承载着土地等公有生产资料经营的责任。在这一经济制度的背景下，决定了地方政府不仅是一个公共服务组织，同时又是一个经营性组织。经济发展不仅取决于市场力量，还取决于政府的经营活动，这正是地方政府经营行为大量存在的根源。为了适应作为投资主体的角色，地方政府逐渐表现出一种公司化运作的行为模式，既具有政府组织的本质，同时拥有企业组织的管理权限和运行机制。这样一种统合了政府和企业的制度安排，我称之为政企统合模式，各类开发区普遍采用的“管委会+投资公司”的组织形式，就是这种模式的典型表现。目前在我国地方治理中，政企统合治理模式的运用愈来愈普遍。
经济逻辑主导下的地方政府治理导致“唯GDP主义”盛行，地方政府围绕经济建设这一中心工作，官员面对来自GDP考核的压力，高于法制、公平等其他指标的考核，从而深刻影响了政府官员的行为导向，具体表现为官员以GDP增长率为核心的政绩追求。对于官员来说，发展经济和依法行政的关系，类似于管理双因素理论中的激励因素和保健因素，官员遵循法制逻辑不会犯错误，但无法证明自己的能力与业绩；官员遵循经济逻辑才能出政绩，才能展现能力。GDP的刚性考核以及客观上存在的“经济锦标赛”，导致经济逻辑主导地方政府的治理选择，官员为了发展经济往往置法律于不顾，导致地方政府普遍的选择性执法，甚至违法行政。
权威体制下的政治逻辑与法制逻辑的矛盾冲突
以经济建设为中心的经济逻辑，形塑了地方政府集权化的治理结构，从而对法治的分权原则构成了挑战。GDP考核压力下，经济建设对于官员行为的硬约束远远超出法治建设对于官员行为的软约束，使得地方政府的治理活动常常以牺牲法治来换取经济发展。集权的治理体制与经济指标的刚性考核，共同推动地方政府的治理活动依循经济逻辑优先于法制逻辑，因而造成了对法治的破坏。
地方政府破坏法治的现象，除了由于经济逻辑与法制逻辑的冲突之外，还与政治逻辑与法制逻辑的矛盾冲突有关。我国是一个权威体制国家，党委处于绝对的权威地位，全国服从中央的权威。最近中央明确提出：“增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识”，可以说是对我国权威体制的阐释。中央和地方之间的权力关系，是权威体制中最主要的一对权力关系，中央权威的维系和强化，又是央地关系中的主要内容。在权威体制下，地方政府的主要官员由上级党委选拔或任命，也就是说，地方政府官员是通过层层对上级负责，并最终对中央政府负责。在这种体制下，服从上级党委，维护中央权威，优先于其他形式的约束，这也是地方政府政治逻辑的核心内容。地方政府官员在实现政治目标的过程中，如果遇到法律约束，即使可能违背法律规范，往往也会更加顾及政治目标的实现，与法制逻辑发生冲突。因为在政治逻辑主导的体制下，地方政府官员如果不能圆满完成政治目标，非常容易遭受政治处罚。如果地方政府官员圆满完成了政治目标，哪怕超越了法律界线，由于分担了上级领导的政治责任，上级组织往往会对下级违法现象比较宽容。因而，地方政府的政治逻辑本质上与法制逻辑具有一定的不兼容性，结果就是地方政府在其治理活动中，常常会以政策和上级要求代替法律规定。
政治逻辑、经济逻辑与法制逻辑同时存在，并共同影响着地方政府的治理活动。由于不同情况下地方政府的重点目标不同，主导性的治理逻辑也会不同。三重治理逻辑具有统一性，也存在矛盾性。在政治矛盾突出的情况下，会特别强调政治逻辑而不顾及经济逻辑与法制逻辑，从而导致经济发展与法治建设受到影响。而经济逻辑形塑了地方政府集权化的治理结构，破坏了法治建设的分权基础。与此同时，官员为了追求经济发展的政绩而屡屡突破法律限制，进一步加剧了地方政府对法治建设的破坏。这些现象的共同作用，导致了地方政府法治悖论的形成。
（本文根据作者在2015年11月召开的“法治与改革国际高端论坛”上的发言整理而成,发表在《行政改革内参》2016年第四期）
（陈国权：浙江大学中国地方政府创新研究中心主任，教授）