杜志雄 詹琳：实施精准扶贫新战略的难题和破解之道

改革开放三十多年来，我国扶贫工作取得了举世瞩目的成就，实现了从普遍贫困、区域贫困到基本解决贫困的转变，贫困人口较1978年减少了6.7亿人，成为全球首个实现联合国千年发展目标贫困人口减半的国家。但是，我国仍然面临艰巨的扶贫任务。最新数据显示，到2014年我国农村仍有7071万贫困人口，贫困地区发展滞后的问题没有得到根本改变。目前，距离2020年全面实现小康社会只有5年时间，扶贫工作十分紧迫。根据形势变化，适时调整扶贫战略，切实做到“真扶贫，扶真贫”，是今后一段时期内我国重要的任务和重大的责任。

我国扶贫战略调整的重大意义

（一）减贫遭遇“最难啃的硬骨头”

经过21世纪头十年的扶贫开发，我国贫困人口进一步减少，农村居民生产和温饱问题得到基本解决。然而，我国减贫任务依然繁重，减贫形势更为复杂。此前出台的减贫政策基本实现了条件稍好地区的脱贫任务，余下的贫困人口，大多分布在生存条件恶劣、缺水少土、基础设施薄弱、自然灾害多发、社会事业发展滞后的大石山区、边境地区、少数民族聚居区和水库移民区，贫困程度深，自我发展能力弱，是实现我国千年扶贫目标、小康目标中最难啃的“硬骨头”。而在新常态下，我国的经济增长由高速变为中高速，同时要转方式、调结构，压缩淘汰一部分过剩和落后的产能，实现可持续发展。这个过程会涉及财政、就业等与扶贫工作关系密切的多方领域，也对扶贫提出一定挑战。我国的扶贫开发工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期。

（二）实现余下贫困人口脱贫需要调整思路和策略

随着经济社会发展和减贫形势变化，我国农村贫困治理先后经历了农村经济体制改革为主、贫困县瞄准为重点、贫困村瞄准为重点的阶段性演进。改革开放以前，我国农村处于普遍贫困状况，第一阶段的扶贫工作始于20世纪70年代末期，党和国家将工作重心转移到经济建设上来，赋权于广大贫困农民并提供市场参与机会，是改革开放初期我国实施以体制改革促进减贫为主、以救济式为辅的贫困治理政策体系最重要的手段。扶贫资源有效“识别”了那些具有发展潜力的地区和具有发展能力的农村贫困人口，使这些地区和贫困人口在获得发展权利后，迅速抓住发展机遇，在短期内就摆脱了贫困。

到了20 世纪80 年代中期，农村经济体制改革对减贫的边际效益下降，不平等和贫富分化开始显现，原有贫困治理体系面临挑战。为提高扶贫资源瞄准精准度，自1986年开始，国家在农村贫困治理上进行了系列制度创新，逐步建立起以公共治理为主体的开发式扶贫治理结构，改变扶贫开发瞄准方式，建立以县为对象的目标瞄准机制，1988年确定了370个国家级贫困县（1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时调整为592个），将70%的扶贫资源（金）向贫困县倾斜。到2000年底，农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1985年的1.25亿人减少到2000年的3000万人，农村贫困发生率从14.8%下降到3%左右。

进入21世纪，随着我国贫困规模的不断减小，农村贫困人口分布呈现出“大分散、小集中”的新特点。贫困人口分布由以前的扶贫开发重点县区域集中向更低层次的村级社区集中。针对新时期贫困问题，2001年国家开始实施扶贫资源村级瞄准机制，在全国确定了14.81 万个贫困村作为扶贫工作重点，强调以村为单位调动农民的参与性进行农村扶贫综合开发。这些重点村占全国行政村总数的21%，分布在全国1861个县（区市），覆盖了全国80%的农村贫困人口。全国范围内开展“整村推进扶贫工作”，我国贫困治理进入以村级瞄准为重点的瞄准阶段。在该阶段，农村贫困治理建构了“一体两翼”扶贫开发战略，即以整村推进为主体，以产业化扶贫和劳动力转移培训为“两翼”，获得了较好的减贫效果，农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。

在全面建成小康社会的攻坚时期，我国扶贫开发工作进入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。随着扶贫对象分布特征发生改变，即旧扶贫标准下贫困人口插花型分布特征在相当大程度上被新标准下贫困人口的片区集中（即集中连片特殊困难地区）分布特征所替代，致贫原因更加复杂、贫困问题千差万别，过去“一招管用”、“一举多得”的做法已难奏效。啃下“硬骨头”需要从超越贫困县的区域层次来瞄准扶贫资源，以应对连片特困地区整体性贫困（如交通运输骨干网络不畅等）和缩小区域发展差距；另一方面，需要将扶贫资源进一步下沉到个体层次（贫困户），以消除绝对贫困人口和实现贫困地区社会全面小康。

（三）“精准扶贫”的提出

长期以来，我国的扶贫开发工作存在着贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准等问题。依据国家统计局住户抽样调查获得的贫困人口数据尽管有一定的科学性，但是因为没能充分体现贫困人员的存在情况、贫困原因，而无法实施具有针对性的扶贫措施。基于对以往扶贫工作的反思，2013年11月，习近平总书记在湘西调研扶贫工作时，明确了扶贫工作“要科学规划、因地制宜、抓住重点，不断提高精准性、有效性和持续性”，首次提出了“精准扶贫”概念。在新的起点上按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，对每个贫困村、贫困户建档立卡，建立全国扶贫信息网络系统，高位推进专项扶贫与贫困识别相衔接，深入分析致贫原因，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量给予扶持。2015年6月18日，在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上，总书记就加大力度推进扶贫开发工作提出“六个精准”，即“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”，进一步丰富了“精准扶贫”的内涵和操作性。

“精准扶贫”战略调整面临的三类主要难题

精准扶贫意在通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，即通过“靶向疗法”，定位定向扶贫，总攻绝对贫困。虽然自2014年初推进至今，精准扶贫工作日渐机制化，但不可否认的是，在实施精准扶贫的现实过程中，“脱靶”现象仍然非常突出，实施扶贫新战略、精准扶贫工作仍然面临着较大挑战。

（一）贫困人口的精准识别是首要难题

精准扶贫的前提是确定谁是扶贫对象，但在对象的确定方法与过程中存在一定问题。首先是贫困人口的“规模排斥”问题。国家按照年收入2300元作为贫困标准，并以县为单位实行“规模控制”，即通过收入统计上的百分比确定贫困规模。打个比方，假如全省平均收入低于2300元的比例是10％，那么对于县管理下的农村就按照10％的人口选出贫困对象。换句话说，贫困人口不是按照人头数出来的，而是按照比例“制造”出来的。在这种格局下，各地（市、州）、县、乡（镇）获得的贫困村和贫困户指标（数量）未必与实际的贫困人口规模一致。

其次是贫困人口的“区域排斥”问题。我国于2014年划分了11个集中连片特殊困难地区，加上已明确实施特殊扶持政策的三地州（西藏、四省藏区和新疆南疆），共14个片区作为新阶段扶贫攻坚的主战场，但这种“集中连片扶贫开发政策”，客观上将部分“插花式”的贫困村（户）排斥在精准识别范围外，甚至导致“为连片而连片”现象，即一些地方政府为了凸显集中连片扶贫开发的成效，往往以非贫困区甚至相对富裕地区为基础整合临近的贫困片区作为集中连片扶贫开发区域，而将真正的甚至是大量的贫困村排斥在外。

除此以外，由于扶贫工作人员优亲厚友及工作失误造成的“误识”、“漏识”问题，更是不在话下。

（二）针对性个性化精准帮扶是第二大难题

因致贫原因不同，贫困户对帮扶内容有着不同需求，精准帮扶应针对具体情况提供针对性的扶贫措施。但从现实层面上看，因户制宜的扶贫理念虽有价值，却难以实现，并演化出现以下问题：

第一，减贫措施简单化。实践中，为了降低工作强度，不少减贫措施被简化为提供部分资金、赠送一些生产资料、修建或改造贫困群体住房，甚至只是提供一些日常生活用品，直接影响了项目的减贫效果与可持续性。

第二，门槛要求“挤出”绝对贫困人口。部分减贫项目有门槛要求，需要地方先行进行资金配套，有的地方政府为了不放弃项目，采取虚拟配套或者挪用其他资源，进而减少了其他社区的减贫资金（资源）；而一些扶贫项目通过组建合作社进行，要求入社的扶贫对象配套一定数量的资金、土地等生产资料，部分绝对贫困人口因无法承担只能选择放弃。

第三，扶贫项目与贫困需求不匹配。在实施精准扶贫过程中，多省市坚持“两个70％”政策 ，即财政扶贫资金中70%要用于产业开发，产业开发项目资金具体使用中70%要直接到户。但相比起产业开发，一些极端贫困地区对于沟、渠、路、水等生产生活设施的需求更加迫切，致使减贫资源的分配出现严重偏离；部分产业扶贫项目甚至完全脱离产业发展规律，只关注生产环节，忽略市场营销，进一步破坏了当地已经十分脆弱产业基础。

（三）提高扶贫效率的精准管理是第三个难题

精准管理即对扶贫举措及实施效果及时跟踪监测，动态调整扶贫对象。但是，当前的扶贫情势远不同于以往，贫困人口的点状分布、致贫原因的复杂化和各种返贫的不确定性，我国主要采取的单一垂直式扶贫管理难以提升效率，使新规定中以年为周期的贫困人口动态识别面临高昂的执行成本。目前，识别一个贫困户的平均成本约为30元，完成一个乡镇识别需要耗时1个月，总成本约1万元，全国592个连片特殊困难县，每年仅此一项支出就接近6000万元。与此同时，在扶贫项目的开展中，贫困人口多只是被动的投工投劳，主观能动性和发展决策权没有得到足够的重视和挖掘，导致扶贫项目在实施和管理中缺乏有效的群众监督，使政府单方面主导的扶贫管理面临困境，容易导致扶贫行为短期性和扶贫资源浪费。

对实施精准扶贫战略的意见和建议

（一）升级贫困人口的识别方式

贫困识别作为一个综合系统，包括了失业率、贫困率等多重指标。而我国依然以一定区域内的收入贫困线作为根本依据，成为开展“精准识别”的重要掣肘。因此，要修正我国当前机械按照规模和区域进行贫困识别的方式。需要在国家现有自上而下测算贫困人口规模的基础上，构建自下而上的贫困群体识别参与制度，修正和确定贫困人口规模；在关注集中连片扶贫开发的同时，对片区外的贫困群体采取一视同仁的减贫政策，确保片区内外的贫困群体不仅被识别，而且得到精准帮扶。

其次，总结“准确度高、易操作且成本低”的识别方式。在贫困户的认定中，为了更实际地监测贫困人口的变化，政府应在瞄准效益的基础上将行政成本纳入考虑范围，总结更多如贵州省威宁县的“四看法”识别经验，即“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”等简单易行、又能最大程度保证准确的贫困人口识别方式。这里的“看房”，就是通过看农户的居住条件和生活环境，估算其贫困程度；“看粮”，就是通过看农户的土地情况和生产条件，估算其农业收入和食品支出；“看劳动力强不强”，