宣晓伟：美国的中央与地方关系：规范化协调机制的形成

在全国政府和州政府的权力之间划出一条适当界线，必然也是一项艰难的工作。任何人，只要他习惯于思考和辨别那些性质广泛而复杂的事物，都能体会到这件事情的困难程度。

――麦迪逊《联邦党人文集》

在上篇文章中，谈到美国各级政府之间形成了复合共和制下的多中心和重叠治理机制，在上述模式下，每个层级的治理主体都有相应的治理范围和相应事务，由此必然带来的重要问题是：如何来合理区分不同治理主体之间的权限范围？一旦治理主体之间发生冲突和矛盾，怎样进行协调和处理？

在理论上，应根据事务的影响范围来确定不同治理主体的权限

务的影响范围大小来确定不同治理主体的权限。如果这个事务的影响只是局限在某个群体或地域范围之内，那么相关的权限对于第一个问题，在理论上并不难做出回答，也就是应该根据具体事也就掌握在上述治理主体中。显然，这个原则也是根据个人权利推衍而来的，“个人自主为正当”意味着个人有权利在不影响他人的事项范围（即在法律许可范围）内做出自主决策。根据这个原则放大，同样意味着地方自治也就是地方政府（通过接受本地人民的委托）有权在不影响其他地区的事项范围内进行自主治理；而如果一个事务影响到了跨地区的全体人民，那么就应当由全国政府（或联邦政府）来进行治理。

事实上，托克维尔早在其经典著作《论美国的民主》中，就依据根据上述事务影响范围的原则对两种中央集权进行了区分，一种是政府集权（governmental centralization），一种是行政集权（administrative centralization），前者是“诸如全国性法律的制定、本国和外国的关系问题、与全国各地都有利害关系”等事情的领导权的集中，后者是“诸如地方建设事业、国内某一地区所特有”事情的领导权的集中。托克维尔认为第一种中央集权是有益的，是一个强大繁荣的国家所必需的，而第二种中央集权是有害的，是必须制止的。很显然在托克维尔那里，根据事务的不同影响范围来明确区分不同治理主体的明确界限，是有效实施政府集权和制止行政集权的关键。托克维尔进一步称赞“美国不存在行政集权……但美国的政府集权也达到了很高的水平。不难证明，美国国家权力的集中高于欧洲以往任何一个君主国家。”（参见托克维尔（1997）《论美国的民主》（上卷），商务印书馆，第96～98页）。

在现实中，联邦与州权限合理划分是通过漫长的司法实践形成的

然而，在理论上明确了如何划分不同层级治理主体的权限范围，仅仅是第一步，要真正能够将这个原则贯彻到具体制度安排中，并产生实际的效果，光有理论上的判断是远远不够的。这主要是因为在现实生活中一种具体事项影响范围的大小并不总是那么一目了然的，哪些事项是全国性事务、哪些是地方性事务，其中的界限远非字面所表达的那样明确无误，更多的时候则是模糊不清，需要具体情况具体分析的。麦迪逊早在《联邦党人文集》中就指出：“在全国政府和州政府的权力之间划出一条适当界线，必然也是一项艰难的工作。任何人，只要他习惯于思考和辨别那些性质广泛而复杂的事物，都能体会到这件事情的困难程度。”中央与地方在具体事项上的权限划分，并不是许多人所设想的那样，只是一个静态的逻辑推衍问题，就像用刀切西瓜似的可以将中央事项和地方事项完美地一分为二、或者像求解数学题似的能够精确地获得一个中央与地方事项划分的最优解决方案。从根本上看，美国联邦与州权限的合理划分是一个根据现实条件不断变化的动态博弈过程，这个过程是联邦、州和司法机构在宪政框架下通过一个个活生生的具体案例审判来完成的。

让我们用具体的案例来说明美国联邦与州权限的合理划分是如何在历史的长河中通过复杂而又生动的司法实践逐步形成的。鉴于联邦宪法中涉及跨州贸易的“州际贸易条款”在调节美国联邦和州的关系中所发挥的重要作用，所以下面将重点围绕它来展开讨论。

在美国联邦宪法生效之前，美国处在邦联体制之下，国会无权干预各州贸易。各州出于自身利益，纷纷制订贸易保护主义法案，以优惠本州企业、限制外州企业，从而使得各州之间濒临一场经济的内战。因此，为了有效遏制地方保护主义，保证全国统一市场，对跨州贸易实施统一调控便成为制宪会议的主要目标之一。就像汉密尔顿所强调的“商业利益的统一，与政治利益的统一相同，只能来自政府的统一”。为此，美国宪法第一条第八款中确定了“州际贸易条款”，即“国会有权调控和国际、州际，以及对印第安部落的贸易”，以保证联邦政府对跨州贸易的权限范围。

关于“州际贸易条款”的第一个重要案例，是1824年航运垄断案（参见专栏1），在马歇尔首席大法官撰写的法院意见中，断定航运是州际贸易的一部分，而联邦执照授予了原告吉本斯从事航运贸易的权利，因此判决纽约州通过的航运权垄断法案无效。

尽管在此案中，联邦最高法院并未明确宣布宪法禁止各州去调控州际贸易，即虽然宪法规定州际贸易在联邦管辖范围之内，但如果国会并未就某一具体事项进行立法，那么各州是否有权制定相关法律，联邦最高法院并未明确赞同或者禁止。但事实上，此项判决确定了联邦对于州际贸易调控的绝对权力原则，即一旦受争议的事项被判定属于州际贸易范畴，那么各州就无权干预。

然而，在1851年领港调控案中，上述联邦对于州际贸易调控的绝对权力原则受到了挑战，科迪斯法官（J. Curtis）所撰写的最高法院意见，建立了影响深远的“库利原则”，从而为更注重联邦与州利益平衡的现代关系理论奠定了基础。“库利原则”认为：“对于贸易权力的性质是否要求国会的专有立法，无论是绝对肯定或否定，都将误解这项权力的对象性质，并将只适合部分的答案强加在全部对象的身上。无论什么事务，只要它在性质上是全国性的或只允许单个统一系统或调控计划，它的性质就要求国会的专有立法。”

根据“库利原则”，领港员和领港事务的调控虽然涉及航运，是州际贸易所覆盖的范围，但它并非一定需要单个统一系统或调控计划，并要求国会的专有立法。科迪斯法官指出：“它是地方性――而非全国性――问题，它最好不是被单个系统或计划所调控，而是应由各州根据境内港口的地方特殊性，合适地使用其裁量权。”

可以看出，即使同在州际贸易范围之下的航运领域，针对不同的事务，联邦和州之间也可以有完全不同的权限划分结果。事实上，纵然相对于领港调控案后所秉持的过于僵化的绝对权力原则，库利原则在平衡联邦和州的利益、灵活处理相关事务方面已经有了明显的改进，然而相比于纷繁复杂、千变万化的现实而言，仍然远远不够，库利原则在后来司法实践中的应用依旧面临着重重困难，需要法官根据具体的案情加以灵活地运用和不断改进。（参见张千帆（2000）《西方宪政体系》（上册），中国政法大学出版社，第161页）

所以，美国联邦和州在具体事务上的权限划分，与其说是依靠一条或几条抽象的原则就先验地确定，不如说是在漫长的历史过程中由理念和利益的现实冲突所逐渐塑造的。同样的法律条款，在不同的年代伴随着相应的时代要求和不同的司法实践，可以产生出完全不同的效果，这点在“州际贸易条款”作用的历史演变中表现得尤为明显。

20世纪初伴随着经济社会的发展，美国开始进入了所谓的“进步时代”，加强劳工权利保护、禁止雇用童工、增加社会福利等呼声越来越强烈，各州先后制订劳工保护法，规定工人的最低工资和最高工时，并限制企业雇用妇女和童工。国会也频频通过立法，试图利用“州际贸易条款”对涉及“雇用童工”、“最低工资”、“最高工时”等事务进行干预。国会的立法理由是：由于靠雇用童工、高工时和低工资获得的廉价产品会获得相应的市场优势，从而使得某些州拥有了不公平的竞争地位，并最终会破坏合理的竞争秩序和市场结构，既然联邦有权对州际贸易进行调控，就必须要保证市场竞争的公平性和一致性，所以就应当凭借州际贸易条款对相应的劳工保护权利进行相关的立法。然而当时联邦最高法院的大法官们多持较为保守的立场，对维持所谓契约和私人财产的神圣性更为看重，而对联邦试图通过州际贸易条款扩权的举动持谨慎态度，对州际贸易条款所涉及的范围给予严格解释。因此在1918年“禁止童工案”、1922年“童工税案”等一批案例中，最高法院频频判决国会和州的相关法律违宪。最高法院明确区分了“贸易”和“生产或制造”的不同，认为州际贸易只应该限于和各州贸易直接相关的事项，即包括直接附属于商品的买卖和运输，而不包括把材料转变为成品的生产制造过程，否则的话，联邦不但可以调节贸易和制造业，也可以调节农业、渔业、股票公司和其他一切人类活动，其权力范围就将变得漫无止境。

应当说，当时联邦最高法院的判决不无道理，也符合宪法的原意。事实上在早期的宪政实践中，绝大多数人都不会预料到“州际贸易条款”会在调节联邦与州的关系甚至整个国家制度构建上发挥如此大的作用。然而形势比人强，随着大萧条的来临和罗斯福新政的出台，政府对经济干预的加深和联邦权力的扩张看来难以避免，从而直接与联邦最高法院所秉持的一贯态度造成冲突，在1935年“谢克特家禽案”、1936年“卡特煤炭公司案”中法院一再判决国会的“全国工业恢复法”和“烟煤保护法”违反宪法，由此激怒了当时威望如日中天的罗斯福总统，后者声称“决不能让千百万人的命运控制在九个老家伙手中”（参见任东来等（2004）《美国宪政历程――影响美国的25个司法大案》，中国法制出版社，第13页），从而提出了“填塞法院计划”，即提议将最高法院的大法官人数从原有的9名增加至16名，由于大法官是由总统任命、参议院确认的，所以罗斯福想通过这个计划向最高法院加派自己任命的大法官，以保证新政的顺利实施。这场美国行政、立法与司法的历史性冲突，最终以当时大法官中的保守派自动退休让贤、国会也否决罗斯福总统提案的方式而互相妥协，得以避免了一场宪政危机。在1937年至1939年间，由于老法官退休和辞职，罗斯福总统获得了七次机会任命自己属意的人担任大法官。

此后，在1937年“钢铁公司解雇案”、1941年“劳工标准案”、1942年“小麦超种案”等一系列案件中，最高法院明显放宽了对“州际贸易条款”的严格解释，宣布区分调控事项究竟是“贸易”还是“生产或制造”的司法标准已经过时，认为国会权力并非仅限于调节州际贸易，而且可以扩展到所有影响州际贸易的州内贸易，只要为实现合法的目标，对它们的调控也可以构成必要与合适的手段。从此，联邦的权限范围凭借“州际贸易条款”逐渐扩展，从“劳工保护”到“种族歧视”，只要调控事项和州际贸易之间的联系存在着“理性基础”（Rational Basis），最高法院就会肯定国会出台的相关法律的合宪性。