张英洪：积分落户要有利于常住人口市民化

最近，《北京市积分落户管理办法(征求意见稿)》和《北京市居住证管理办法(草案送审稿)》向社会公开征集意见。这犹如一石激起千重浪，引起社会广泛关注和讨论。总体上说，出台积分落户政策，这是北京市决心启动户籍制度改革的一个新起点。

半个多世纪以来，从严控制人口一直是北京市户籍管理的总基调。可以说，不管是在计划经济时期，还是市场化改革以来，北京都是全国户籍控制最严格的城市。最近十几年来，全国很多大城市纷纷推行户籍制度改革，唯独北京在新时期户籍制度改革潮流面前泰然处之，我自岿然不动。同为超大城市的上海，早在2013年7月1日就正式施行《上海市居住证管理办法》，实行积分落户政策。近些年来北京虽然每年也在有关会议和政策文件中吹风说将出台居证制度，但就是只见楼梯响，不见人下来。这次在国务院公布的《居住证暂行条例》将于2016年1月1日起施行之前，北京市终于就积分落户管理办法以及居住证管理办法公开向社会征求意见，这说明我国户籍制度改革最艰难的城市，在历史进程中的最后一刻也愿意迈出户籍改革的步伐，给近千万的常住外来人口以在京落户的希望。这是时代发展推动社会制度进步的又一个新标志。

由于城乡二元户籍制度的影响，我国形成了城乡二元结构。市场化改革以来，在城乡二元户籍制度没有得到切实改革的情况下，城市内部又产生了基于本市户籍人口与外来人口相分割的新二元结构。双重二元结构构成了我国特大城市基本的社会结构性特征。以北京市为例，受城乡二元结构影响的是240多万人的农业户籍人口，受城市内部二元结构影响的是800多万人的常住外来人口。

常住外来人口不能取得所在城市的户籍身份，不能公平享有所在城市的基本公共服务，这是传统城市化的重大制度性弊端。党的十八大以来，党和国家明确提出要走以人为核心的新型城镇化道路，把推进农业转移人口市民化、常住人口市民化作为新型城镇化的首要目标。2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出，要促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。积分落户作为特大城市户籍制度改革的过渡形式，在改革方向和价值定位上，应当体现以人为本的新型城镇化的总要求。

从公布的征求意见稿来看，北京市积分落户申请人必须同时符合以下五个条件：一是持有北京市居住证，二是年龄不超过45周岁，三是在京连续缴纳社会保险7年及以上，四是符合本市计划生育政策，五是无违法犯罪记录。来京人员办理居住证的，还须已办理暂住证满半年，且符合在京拥有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一。可见，北京的积分落户政策既高于《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》对积分落户政策的条件规定，也高于上海、广州、深圳等特大城市积分落户政策，被称为“史上最严、门槛最高”的积分落户政策。

目前尚不清楚北京市每年给予积分落户多少名额指标。从广州的积分落户实践来看，2014年广州市常住外来人口通过积分落户的名额指标只有3000人。照此积分落户速度，100年也只能解决30万人的外来常住人口落户。这种积分落户，对于促进常住人口市民化，只是杯水车薪。

我们不能把积分落户简单地视为城市人口控制管理的新手段，而应当将之作为特大城市促进常住人口市民化的政策创新。因此，北京市出台积分落户政策，需要处理好两方面的基本关系：一方面，要处理好严格控制人口规模与切实保障公民权利的关系。北京目前正面临有序疏解非首都功能、治理“大城市病”的重大压力和战略任务。表面上看，北京的“大城市病”是因人口太多带来的，实质上是由于城市规划滞后、经济发展方式粗放、产业布局和公共资源高度集中等深层次原因造成的。但传统的城市治理思维和方式就是简单地排斥外来人口，以限制外来人口公民权利来谋求城市的治理，而这恰恰是现代城市治理的陷阱。北京现有800多万人的常住外来人口，即使没有获得北京户口身份，他们毅然一如既往地在北京就业和生活，只是因为没有落户而未能公平享受到基本公共服务，他们的公民权利在这座城市未能得到充分实现。积分落户既可以作为控制外来人口的政策闸门，也可以作为促进外来人口市民化的政策通道。这取决于积分落户的定位，也将决定积分落户的价值所在。

另一方面，要处理好吸引高素质人才与尊重普通劳动者的关系。目前的积分落户条件明显倾向于选拔所谓高素质优秀人才，而排斥学历不高、年龄较大等普通劳动者。其实，城市不是科研院所等专业机构，只向具有高学历的专业人士开放。城市首先是人们居住和生活的地方。任何一座城市都是由各种各样的人群组成的，人群的多样性和包容性正是城市的自然特征，也是城市生活丰富多彩、有序运转的基础和保障。单一的高素质人才只集中于一些科研机构而不是一座城市――即使是高素质人才高度集中的科研机构，也离不开一定比例的普通人员为其提供相应的服务保障。如果我们以科研机构选拔高素质人才的思维和方式去选拔一座城市的外来人口，将现代社会治理中的人口登记管理功能异化为人才择优选拔功能，这不是深化户籍制度改革，而是给传统户籍制度提供还魂的新土壤。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。在全面依法治国的新形势下，北京市制定积分落户政策，要体现法治建设的新要求，在推进以人为核心的新型城镇化上迈出新步伐，有利于促进常住人口市民化，为法治中国首善之区增添制度文明的新光彩。

2015年12月13日