程永林：锦标赛机制、治理模式转型与改革进路

内容摘要：目前为增长而竞争的锦标赛激励机制仍然是政府推动经济增长的动力源泉，但也是导致政府治理模式日渐异化为趋利性政府甚至公司化政府的重要诱因。由于金融危机以来政府干预和资源配置能力的加强，其弊端和危害与日俱增。当前正处于改革政府治理模式的转折点，如果一味强调维稳不仅会日益抬高问题的治理成本，而且可能会错失改革的机会窗口。在沉淀了师从苏联与欧美发展模式的有益养分与体制痼疾之后，中国既需要继续实行带有试验主义性质的增量改革模式，更需要通过顶层设计厘清改革的战略目标模式以推动政府治理模式转型，减少发展中的随机性风险和高度不确定性。否则，当前的经济转型和政府治理模式将会面临严峻挑战，在中长期内会导致中国陷入越来越严重的治理困境甚至转型危机。

关键词：锦标赛机制；经济治理模式；政府治理；转型危机；

作者简介：程永林，安徽人，博士，副教授，复旦大学应用经济学（金融学）博士后，现工作于广东外语外贸大学广东国际战略研究院。

一、问题的提出

众所周知，1978年改革开放以来，我国的各项改革开放事业取得了举世瞩目的发展成就，经济领域则从制度、结构到绩效都发生了巨大变化。按照国家统计局年度统计公报显示，2011年中国国内生产总值(GDP)为47.1564万亿元，比上年增长9.2%，成为全球第二大经济体。人均GDP达到5184美元，已经达到中等收入国家水平。居住在城镇的人口占比为49.68%，城市化水平呈加速推进趋势等。然而随着改革的不断深入，很多深层次的问题开始日益显现，譬如收入分配不公、贫富差距扩大、政府官员腐败、群体性事件频发、社会治理结构呈现刚性稳定，等等。近年来，关于中国发展模式与体制改革的争论再度成为热点议题。许多学者尝试把中国的成功归功于政府主导下的经济发展路径、社会治理方式及政治权力结构，提出了“中国模式”的观点并引发了广泛争议。因为无论是从初始条件所导致转轨路径的差异性、转型终极目标的相同性，还是从世界上转轨国家成功原因的相似性来分析，中国的社会经济转型还存在着较大的不确定性，政府治理模式和体制转型面临着诸多问题和挑战。2012年全国两会期间，温家宝总理在《政府工作报告》中反复强调“改革”术语的表述高达70次。2012年11月8日，时任总书记胡锦涛同志在中国共产党第十八次全国代表大会上所做的《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》的报告中，对于“改革”术语的表述更是高达86次。十八大报告强调指出“要始终把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，……必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。深化行政体制改革，……继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”党和国家领导人以及学术界对改革的高度关注、争议和忧思，尤其是鉴于当前中国面临的国内和国际环境发生了重大变化，这种变化对中国的体制改革进路和政府治理模式提出了更高要求乃至严峻挑战。

二、现有解释及其不足

为了解释中国的经济增长与体制改革，学术界先后创造出一系列理论。目前影响比较广泛的财政分权理论综合经济学和政治学的分析元素，将视野转向了地方政府官员在维护市场、促进竞争和推动经济增长中的激励机制和行为差异。许成钢与钱颖一（1993）认为中国改革前的组织结构的约束条件对后来的改革路径选择和经济增长具有显著影响。长期以来，中国实行的计划经济体制采用多层次和多地区的治理结构，构成M型的组织治理结构。[1]驱动增长的不是制度而是向地方分权的制度安排，因为分权式的改革不仅硬化了中央政府对国有企业的预算约束，而且还促进了地区之间的竞争。中国的M 型经济结构（资源按照“块块”来配置）使得经济可以在局部进行制度实验，地区之间的竞争为中央政府提供了反映地方政府绩效的有效信息，并且使得经济体更容易抵抗宏观经济冲击。[2] Jin ,Qian and Weingast（2005）基于1982-1992年省级面板数据的实证研究进一步验证了分税制改革之前中国省级政府的财政激励促进了市场发展和经济增长。[3] Acemoglu,Aghion and Zilibotti(2005)认为发展中国家的最优选择是模仿发达国家的现有技术。因为如果发展中国家首先模仿发达国家的现行技术，而后进行创新发明，那么发展中国家就有可能向发达国家收敛。但是如果发展中国家在模仿技术的阶段形成利益集团，那么利益集团就可能阻碍从模仿技术的阶段向技术发明的阶段转变，从而无法实现与发达国家的经济收敛。 [4]Sachs (1996)则认为中国模仿发达资本主义经济工业化模式的策略，在缺乏资本主义基本制度时能够产生短期且显著的增长绩效。然而当模仿的潜力耗尽，这种策略的长期代价将超过它的短期利益，因为这种体制没有自我制度创新能力及相关的制度基础设施。[5] 杨小凯、胡永泰等（2003）认为经济改革实质是宪政转型的一部分，中国的双轨制改革是缺乏宪政秩序的市场导向型经济改革。中国的经济转型有可能会沦为国家机会主义的附属品，在中长期内将妨碍宪政转型。 [6] 林毅夫、龚强（2010）发现当经济体资本禀赋水平较低时，如果政府偏好本国工业部门的优先发展，政府将通过对经济的扭曲以达到其战略目标。尤其当资本的禀赋水平低至一定程度时，依靠市场经济体系中的税收和补贴的手段将无法实现政府的战略目标，政府就只能选择对资源配置进行直接干预和剥夺企业自主权的计划经济体制来实现其发展战略。[7]贺大兴、姚洋（2011）通过构造一个考察社会平等、中性政府以及经济效率之间关系的动态斯塔克伯格模型，认为得益于中国革命所带来的平等的社会结构，以及改革开放初期党的工作重点向经济建设的转移，中国政府在过去三十多年作为一个中性政府，采纳了有利于经济长期发展的政策，从而促进了经济增长。[8]种种迹象显示杨小凯等学者当年争议的学界话题正在现实中不断发酵，当中国政府治理模式改革与经济转轨逐渐步入深水区，改革共识越来越难以凝聚，利益调整和利益冲突的幅度和难度变大，由此引发群体性事件频发和高发。据不完全统计，1993年我国发生群体性事件0.87万起，2005年上升为8.7万起，2008年超过9万起，而且近年来群体性事件的数量及激烈程度超过以往，社会治理结构越来越呈现刚性稳定与脆弱性。[9]近年来，吴敬琏先生等著名经济学家纷纷撰文批评当前的维稳机制和发展导向实质是在回避问题从而贻误改革的机遇，是抱着炸弹在击鼓传花。如果说过去阻碍体制改革和政府治理模式转型的主要因素来自意识形态层面的束缚，如今的主要阻滞因素可能是既得利益集团的阻挠和既得利益格局的制约。那么当前阻碍深化体制改革和政府治理模式转型的利益束缚和体制束缚是如何形成和发展演化的？如何才能打破这种束缚？如何系统总结过去政府治理模式转型的经验教训以深化和推进改革？现有研究不足在于：一是研究切入点。缺乏对中国与苏联、东欧等不同转轨国家之间政府治理模式、制度、传统等初始条件更为深入的观察，也较少考虑制度转型或体制变异与经济增长的复杂动态耦合关系；二是在研究方法上过于偏重实证分析，缺乏跨学科视角和方法论融合，导致宏观战略研究不足。基于此，本文注意基于政策评估、战略研究和制度分析融合视角，研究中国体制转型与政府治理模式的绩效，探讨当前治理模式转型的必要性和可行性，回应针对中国经济转轨路径和政府治理模式转型的理论挑战与现实疑问。

三、激励机制与锦标赛竞争

从新制度经济学的观点分析，中国先体制外后体制内、先市场化后私有化的强制性制度变迁模式，避免了制度转换危机，节约了制度实施成本。追根溯源，这与中国发展的初始条件有关。建国之后，即使中央政府有多次重新集权的尝试，地方政府的权力却基本没有受到削弱，甚至还有所强化。当时的国家领导人毛泽东可能并不欣赏苏联的集权计划模式，因此他一直试图打破苏联式的发展模式，在经济上实行“虚君共和”的治理体制。[10]由于长时期演变出来的计划经济体制和财政上的地方分权体制，使得中国在1978年决定实行市场经济取向的转型战略之后，存在与前苏联的计划经济模式非常不同的初始条件，这后来成为中国经济转型成功的重要内生因素。

与俄罗斯的治理模式转型相比，中国的分权是在大的政治架构不变、中央和地方政府不断调整它们之间财政关系的过程中实现的。从1970年代末的放权让利到1980年代的财政包干体制，再到1990年代的分税制改革，如何合理划分中央和地方的利益关系，调动地方政府的积极性，不仅始终是中国政府治理模式改革的重要环节，也是整个经济和政治体制改革的突破口。由中央向地方转移财政收入和支出权力将更有利于提高经济效率，加快地方经济发展，进而推动全国经济增长。[11]分权化的制度安排可以有助于向地方政府提供市场化激励，保持和促进市场化进程，维持市场化的联邦主义。改革开放以来，中国采取区域分权式的治理模式，将中央和省级政府之间的财政关系趋于制度化，来自税收和国有企业利润的政府收入，依据一定的分配规则在中央和省级政府之间划分，一种中国式的财政分权和政府治理模式改革为20世纪90年代以后的体制改革和市场化进程提供了主要推动力量。

然而，财政分权模式还不足以构成地方政府发展经济的全部激励和推动政府治理模式转型。因为从中国和俄罗斯改革的实际情况出发，中国的经济分权与政治集权之间存在着一种纽带作用，而俄罗斯的中央政府对地方政府的控制力较弱，地方政府不存在主动推动经济发展的动力。[12]有部分学者认为主要是中国自治性不强的财政分权和垂直控制的行政管理体制提供了经济增长的动力。[13]其实中国改革的内生性逻辑是从发展战略选择与资源禀赋之间的矛盾出发，关键在于采取了成本低、风险可控的分权式增量改革与渐进转轨的发展模式。因为中国的经济分权伴随着政治集权，晋升激励使得地方政府官员有非常强的动力促进地方经济快速发展。[14]与此同时，经济分权和政治集权对地方政府最重要的影响渠道是政府之间的竞争。这样一种自下而上的竞争，同级政府之间的相互监督和学习能够提高政府部门的运作效率，节约行政管理成本，防止滥用权力。而在政治集权和政绩考核机制下，地方政府官员为了政绩有竞争GDP增长率的激励，从而形成了一种基于上级政府评价的标尺竞争。[15]这种为增长而竞争职位升迁的激励机制和锦标赛竞争，某种意义上逐渐成为中国政府推动经济增长的动力源泉，它有助于增进转型初期的经济增长和资源配置。但是，随着经济的转型和发展，地方政府的理性经济人和自利特质也越来越明显，现实中部分地方政府的行为日益市场化与企业化，与民争利现象与日俱增有沦为趋利性政府甚至异化为公司化政府的危险。于是，现有治理模式的成本就会被重新予以评估并且治理成本开始递增。同时由现有政府治理模式导致的收入分配不均、政府官员寻租设租、地方保护主义、地区差距扩大、宏观调控政策失效等问题开始日益制约经济增长，进而诱致群体性事件频发和社会治理结构呈现刚性稳定。而且更让有识之士忧虑的是，中国的体制转型与政府治理模式改革正逐渐受到利益集团的侵蚀与民粹主义思潮的影响，由于产权保护的匮乏与宪政秩序的缺失，中国发展模式的不确定性和体制转型风险日益增大。杨小凯等学者关于中国的经济改革有可能会沦为国家机会主义的附属品，在中长期内将妨碍宪政转型的观点并不完全是盛世危言。中国的各级政府部门或地方政府通过不断强化资源配置的权力和对经济活动的干预，