刘佑平：美国NGO在华慈善活动的现状和影响

近日，公安部、外交部、民政部在上海举办了关于境外非政府组织(NGO)管理法的座谈会，就该法相关问题，与在华多家境外非政府组织和有关外国使领馆进行了沟通和交流。而自从《境外非政府组织管理法(草案)》开始公开征求意见以来，对于该法的争论一直很热烈。而争论的焦点一直以来都围绕着中国政府是否包容、支持境外NGO发展而展开。那么，境外NGO到底在中国做了些什么使得国家要出台这样一部法律？

早在2012年3月30日，中民慈善捐助信息中心就以独立第三方机构的身份发布了《美国NGO在华慈善活动分析报告》，首次向社会全面介绍改革开放30多年来，美国NGO在我国内地开展慈善活动的状况，分析了美国在华NGO对中国社会带来的影响。这是我国第一份专门介绍美国NGO在华慈善活动整体情况的报告！鉴于报告篇幅较长，现节录部分章节，以飨读者。

为什么我们要做这个报告？

从改革开放伊始，就有两股力量进入中国：一支是以跨国公司为代表的国际经济组织；另一支是以国际NGO为代表的社会组织。

这两股力量，其在中国的发展情况或者说其命运、其受到的待遇和发挥的作用，可能完全不同。某种程度上也折射出中国这30多年的发展历程。

一方面，以利润追求为目标的国际经济组织――大批跨国公司外国公司，在中国普遍受到从政府到民间的欢迎。他们先进的技术，先进的管理经验，成为中国人学习的目标。他们在中国赚取了巨额利润的同时，也促进了中国的市场发展。中国政府为了鼓励和规范外资企业在华的发展，制订了大批配套的法律法规和政策措施。

另一方面，以价值追求为目标的国际社会组织――大批国际NGO和国外NGO们，遭遇的是另一番不同的局面：他们捐赠，我们欢迎；他们的专业技术和管理经验，我们也接受；他们传播其文化价值观念，我们基本持怀疑甚至否定的态度；他们从事维权活动，特别是与政治有关的活动，我们绝对禁止。他们中的大多数都没有法律意义上的合法NGO身份。而中国政府对于如何鼓励规范其发展，也缺乏相应的法律法规和明确政策措施。

与此相对应，一方面，中国的经济组织，特别是民营经济组织，通过向国际经济组织学习，得到了较快的发展，并且已经得到中国社会甚至全世界的认可，已经成为了中国市场经济社会的主体！另一方面，我国的社会组织，却似乎并没有充分地学习和借鉴好国际NGO们的先进专业技术和管理经验，因此自身发展速度不快，整体力量规模都比较弱小，长期以来被整个社会忽视，直到今天情况有所改变，但在社会生活中的主体地位仍有待确立。

今天，国内无论是政府监管部门、研究的学者专家、公益慈善与非营利行业，还是社会大众，社会各界都期望了解这些问题：国际NGO在华的真实现状究竟是什么样？国际NGO是什么时候、通过何种渠道和方式来到中国的？到底有多少家国际NGO在华活动？他们都在跟哪些机构哪些部门合作？他们的背景如何？在华活动的模式如何？其对华投入了多少资金人力？主要关注哪些问题、工作服务哪些领域？

当然，人们更想了解这些问题：在华国际NGO对中国的慈善事业带来了多大帮助？国际NGO在华活动目的到底是什么？到底给中国社会带来了什么影响和作用？他们的存在和活动，会影响中国的稳定吗？还是会促进中国的和谐发展？

我们的5个基本发现

1、美国在华NGO约1000家

我们查阅了中国各级政府监管部门公开渠道的登记数据，监测大量在华活动的美国NGO网站，同时查阅了美国国税局、美国统计局、美国基金会中心网、美国慈善统计中心、及美国慈善导航网，根据我们的综合统计，我们发现，改革开放以来，大约1000家左右的美国NGO在华开展活动。其中，各种公益慈善类NGO约500家左右；工商类的商会、行业协会大约500家左右，各占50%。

这一千家美国NGO，是分阶段分年批次来到中国的。

2、美国在华NGO的不同背景

我们以监测到的266家美国在华NGO为样本，分析发现：来华的美国NGO中，独立基金会占13%(34家)；公司类基金会占20%(54家)；公共慈善组织占62%(166家)；另有5%的机构性质不详。

据美国在华NGO向美国国税总局提供的2009年990表或年报财务信息，总体来看，美国在华NGO的总部资金来源如下：44%来自基金会、24%来自公众捐款、16%为政府资金、9%为其他收入(投资或利息等)、6%为会员或服务费用、1%来自企业捐赠。

政府背景：美国在华NGO中，有一些与美国政府关系比较密切。政府资金是美国在华NGO第三大资金来源，占16%左右。其中，2009年度接受美国政府资金超过该机构年度总收入80%以上的部分美国NGO为美国发展基金会、美国全国国际事务民主学会、团结中心、国际关怀、美国家庭健康国际，及美国特灵格研究中心等。此外，美国在华NGO中，还有一批与美国政府关系比较密切，如亚洲基金会、美国民主基金会，福特基金会等。

企业背景：与美国企业关系比较密切的美国在华NGO主要有：默沙东艾滋病基金会、孟山都基金会、可口可乐基金会、花旗集团基金会、陶氏化学公司基金会、柯达慈善信托基金、摩根大通基金会、摩托罗拉基金会、加州联合石油公司基金会、德意志银行美国基金会等等。

宗教背景：本研究报告的266家美国NGO样本中，有36家NGO在其成立背景中明确说明了其宗教背景，。国际上著名的宗教性质的NGO包括世界宣明会(美国)、德国米索尔基金会、德国基督教发展服务社等。总体来说，美国在华NGO中，有宗教背景的组织只是一小部分，约占14%，其中主要是信仰基督教背景的，其他的也包括伊斯兰教和犹太教、天主教。

3、30年来，对华捐赠约200亿元，主要流向高校、科研机构和政府

根据我们的估算，30年来，美国NGO对华捐赠输入资金规模约为200亿元。其中，82%流入了高等教育机构、科研机构及政府机构，分别为31%、30%和21%。另外，只有17%注入中国民间组织。

业界曾经有一个比较流行的说法，中国的民间组织是喝“洋奶”长大的，也就是说主要靠国际力量的援助成长起来的。从美国NGO在华资金流向，我们可以看出，民间组织所获得的“洋奶”资金，其实在“洋奶”总额中，仅占17%，这是很小的比重。

从地域流向看，美国NGO对华捐赠资金遍及中国内地的29个省、市、自治区。其中，资金流入最多的是首都北京市，占整个美国NGO在华捐赠总额的约65%，这一是因为北京是美国NGO相对集中所在，二是其对中央政府部门的捐赠，也算在了北京的地域范围内。北京之外，依次是上海、江苏、广东、四川、云南和陕西，而河北、吉林和新疆是资金流入量最少的地区。

4、美国在华NGO的主要合作伙伴是政府和科研院所

合作伙伴的选择和关系的建立是美国NGO在华开展业务的关键，同时也折射出了美国在华NGO的活动模式。

美国NGO在华的第一个重要的合作伙伴，无疑是中国的各级政府，包括中央政府各部门和地方各级政府。

高等学校和科研院所，是美国NGO在华的最大合作伙伴，其中，北京大学、中国社会科学院、中国农业科学院、北京协和医学院、清华大学、中山大学、中国科学院等机构，累计接受美国NGO的资助都超过1千万美元。

与中国官方背景的社会组织的合作，美国NGO开始较早，其中最主要的一个合作伙伴是中国红十字会，其次是中华慈善总会。这是因为红十字会本身是国际性组织，而中华慈善总会则是当时中国最大的慈善组织。

与中国的民间公益慈善组织的合作，这里既包括一些环保组织，如自然之友、地球村，也包括大量其他的小公益慈善组织，比如在北京的爱之行研究所、红枫妇女中心、NPI公益组织发展中心。

据统计数据，自1988年至2009年，我国接收美国NGO捐助总额超过100万美的机构超过95家。

5、登记注册情况：绝大多数美国在华NGO都未获得身份

目前，美国NGO在华开展工作，主要有三种情况：一种是在民政部们注册登记或备案成非营利组织；一种是在工商部门注册成企业组织；还有一种是没有任何注册登记。

截止2009年，在华已开展业务的266家美国NGO样本中，在华设有长期办事机构或代表机构的超过94家(占35%)，其中约36家(39%)美国在华NGO以工商的形式注册，30家(32%)没有注册、登记或备案，23家(20%)在民政部登记或地方民政厅备案，其余9家(10%)未明确其在华注册形式。也就是说，有正式合法NGO身份的，只占样本总数的10%；占整个美国在华NGO的比例不到3%。

美国在华NGO对华4大影响

1、对中国政治改革的影响

对中国政治和社会变革的影响，美国在华NGO主要是从这几个方面来影响的：

一是培训中国的变革人才，特别是中国的理论思想者、政府官员和法律人才。在这方面，影响最大的是福特基金会和开放社会基金会。

二是与各级政府合作，资助、参与中国相关法律和政策的制订、咨询。这方面，福特基金会和卡特中心最具代表。

三是资助国内对政治改革、人权与民主法治方面的研究与传播。这一方面，卡耐基基金会、开放社会基金会、亚洲基金会、福特基金会都做得比较多。

2、对中国经济发展的影响

美国在华NGO对中国经济发展的影响是巨大的，这些影响表现在多方面，这里主要介绍三个方面：一是帮助中国学习市场经济，培养了一大批经济学者，促进了中外经济交流；二是对许多经济领域的发展也有不同的直接帮助和具体促进作用；三是在中美经济摩擦中，一些经济互益类美国NGO以美国利益为主导，损害了中方的利益。

3、对中国教育和人才的影响

美国在华NGO对中国教育的影响主要在几个方面：一是对中国各方面人才的培养方面，起了积极的帮助作用；二是对中国高等教育体系的建设帮助较大；三是参与对弱势群体中小学教育的帮助。

4、对中国公益慈善事业的影响

美国在华NGO对中国公益慈善事业的影响，一是直接资助了许多中国的公益慈善项目，在扶贫济困、抢险救灾、提高全民福利等人道主义方面的直接贡献；二是将国际NGO的价值理念、管理经验和专业技能带来中国，资助、扶植、影响了中国本土NGO的发展；三是在中国传播现代公益慈善理念、志愿精神、企业社会责任、公民社会理念，影响了中国的政界、学界、企业和民众。

个人的几点感叹、困惑和忧虑

1、美国NGO对中国的影响太大了！

这200个亿的资金，对中国的影响，可能比美国企业2万个亿的影响还要大。这200个亿，参与了多少中国法律的制造，多少中国人材的培养？

我做记者时，曾经对一个美国NGO的负责人说，我不想做特别宏大的全面报道，只想了解一下，这些年，贵组织是如何影响中国的法律的，你们参与了哪些法律的咨询？但那位负责人一听我这么说，就请求我别报道他们了。

2、我们对国际NGO的政策和现实做法，存在很大的矛盾

一方面，我们在公开政策中，对国际NGO，且不说像对待外商企业一样的优惠和鼓励，就是一般的限制也太多，大多数国际NGO连个合法身份也无法获得；而另一方面，我们在现实中对他们又采取拥抱态度，甚至给他们超过国内NGO的待遇，允许他们参与国内重大事务包括法律法规的研究制订。

另一个矛盾是，我们只允许国际NGO来送钱，却不允许他们来劝募；同理，我们自己的慈善组织，也很少走出国门。慈善是无国界的，但我们的政策往往是单向的，而非双向的。这既与慈善无国界相矛盾，也不符合我们中国礼尚往来的传统。

3、中国NGO并没有从国际NGO学到真传

我们应该从国际NGO中学习什么？很多人说，我们应该学习美国NGO的先进专业技术和管理经验。我们认为这也很重要，但可能学错了，仍只是皮毛！美国NGO最值得我们学习的，是其独立的价值和使命坚守，而从其对中国的影响看，也是这一点在起作用。

中国NGO不仅应该参与中国的社会建设，在我国社会生活中发挥重要的作用，也应该向国际NGO学习，走出国门，在国际舞台上拥有一席之地。中国对世界的影响，仅仅靠购买欧美国债、开办孔子学院是不够的，应该让中国的NGO成为我国政府对外开放交流的重要补充力量！

4、如果政策大门完全向国际NGO打开了，中国NGO或者说我们如何守住本土？

这个问题，就留待以后讨论吧。