刘培峰：处困养静――社会管理的思考

我们的公共空间中，敏感的东西越来越多，其实区分敏感和不敏感的关键是，是不是开始把那样东西放在一个公共平台上讨论。只有经过讨论，我们才能有更多想法。马基雅维利说：“毋庸置疑，相对推行行政命令之艰难、获取成功之难料以及执掌权力之险峻而言，创启新秩序所具有的难度无出其右。所有旧秩序的受益者都是改革者的敌人，而改革者仅会从那些可能受益于新秩序的人当中得到半心半意的支持。此种半心半意部分源自他们对手握法律权杖政敌的畏惧，部分则源自人类的疑心。若非亲历，他们不会真正相信任何新生事物。”因为人类是有自身惰性的，惰性会带来很多东西。我为什么要讲社会管理体制创新的思考，因为中共十八届三中全会决定里有好几十项改革，但是前面有一个非常重要的提法叫“推进国家治理体系和治理能力现代化”。如何理解国家治理的现代化?如何提高国家治理能力?我们看看国外，或者说西方国家，或者说所有实现现代化的国家，他们是如何做的。我们会看到，现代化是从两个维度上展开的。第一就是国家政权建设，第二就是社会建设。

国家政权建设是怎么做的呢?我们能看到大概的通行的，因为传统的古代国家，皇帝掌握君权系神授，不需要倾听民意，而近代国家的基础是主权在民，首先建立起现代意义上的代议制民主，其次建立起现代意义上的科层制度，在这种情况下才会有中央和地方关系的重新调整。有的国家本来以前是地方分权的，后来变成了单一制，比如说法国，它一下子把好几十个地方小领主变成了81个大区;而有的国家，过去是统一的，逐渐过渡到联邦制。分权和集权的趋势同时存在。在这时如何保证政府行动的合法性?是通过司法审查制度建立的。到20世纪时，各个国家基本上都建立了违宪审查制度，而中国目前制度上缺失这一点。中国的宪法实施问题依然是一个问题。很多行政命令缺乏有效的司法审查，千奇百怪。比如说，峨眉山管委会出了一个规定叫“礼貌山猴行为准则”，因为那里的猴子骚扰人，给猴子制定一个规则叫“要做一个彬彬有礼的猴子，不能抢游客的东西，不能调戏游客，尤其不能够调戏女游客……”我们忽然发现，行政权如此扩张。我们想把自己变成上帝，不但要为人立法，也要为自然、动物立法，非常奇怪。还有更奇怪的。人们会发现，权力缺乏制约会带来很多问题。而西方国家基本上做到以公民权利重构现代政治体系。

第二个方面是社会建设，也就是说重建社会的公共领域和公共秩序。在上述前提之下，现代政权和现代社会形成现代国家，提供良性的国家与社会互动格局;而良性格局没有形成的时候，就可能出现拉美悲剧。由传统的集权国家变到现代的民主国家，如果没有来自社会的支持和制约，国家可能是有序的还是无序的?很可能是无序的。因为政府缺乏支持的时候也就无效率了，这时社会就会失序，民众就希望一个强有力的领导人上台。当一个强有力的领导人上台，权力又是不受制约的，腐败等各种各样的事情又会出现，接着又一个民主运动起来把这个人推翻。这样就形成强权政治、社会混乱循环往复的局面。那么，中国在现代化过程中如何防止这个问题?依赖于制度建设、政治建设，也有赖于社会建设，没有社会建设这条腿不行。下面就此展开讲几点。

首先需要看社会建设所面临的问题是什么，因为我们的公共政策或法律制度要从问题出发。目前存在四大问题。第一是政治制度建设的问题，第二是社会矛盾尖锐，第三是社会失序，第四是社会失衡。

一，政治制度建设的问题。近几年来，尤其是在新一届中央的领导下，政治制度的建设有大的改观。前些年基本没有大的制度推进。但是，维稳思维依然左右着我们政治体制和社会体制的变革。统治和治理的矛盾依然是中国社会的一个深刻矛盾。我们仔细思考过没有，“稳定压倒一切”，这个“稳定”究竟是指稳定什么?如果说是“稳定社会秩序”，对吗?日益多元的社会里，社会秩序之间的相对不稳定恰恰是一个社会的常态，死水一潭恰恰证明这个社会是有问题的。不是指稳定社会，那么究竟指稳定什么?大概可以说是“稳定政治秩序”。那么“稳定政治秩序”又是指什么?是指长期执政吗?或者是说政治转换不要出现问题?但是，这个目标对于现在的政治体制来讲，负担过重。因为固定不变的东西难以长久，只有变迁之中才能稳定。没有一个社会参与的格局，危机迟早会有。历史上，社会矛盾的存在并不意味着社会危机的开始。什么是社会危机的开始?是社会的参与程度太低，精英开始边缘化。当边缘化的精英开始集结的时候，社会的矛盾就开始了。例如，洪秀全为什么会造反?开玩笑地说，是因为洪秀全没有考上大学。当他还有一些想法，而体制又没有给他创造上升空间的时候，他就变成了体制的反对面。这时就在体制的边缘聚集了大量的不安定的人。所以第一个问题就是，目前维稳这一目标可能就是不稳定的根源。第二，维稳的手段是什么。我在基层法院做过法官，现在的维稳是两种方法：第一种方法是压制;第二种方法是当压不下去的时候，人民内部矛盾拿人民币来解决。最终结果是把矛盾弄得越来越大，因为把这个事情解决掉不是通过体制而是通过压和贿买的方式。这是不良的，你要把问题解决，你最好把问题闹大一点，最好像古时候窦娥冤那样，六月天下大雪，惊天动地。这种方法不利于解决问题。这时一级一级往上推，而且有的变得无解。河北有一个案子本来很简单就能解决的。这个案子是，一个团级干部转业前有随军家属，这个随军家属跟着他在部队里待了很多年，而这个军人在转业的过程中离婚，很快又结婚了，他把转业的权利给了新夫人，原来的那个夫人就闹起来。这个问题在当时要解决的话，办法很多，但是一直拖，拖到最后没办法她就不停地上访，后来地方政府想解决要给很多钱，说我们给你很多钱你看行不行。上访的这个人要给帮过她的人打个招呼，地方政府又不同意并且不给钱了。而且这个人长期受到压抑之后，精神上是有问题的。这种有精神问题的上访者我也接触过，因为很多人长期受到压抑之后就会这样。所以说，维稳的方法也是不稳定的根源。第三，维稳还会使很多社会矛盾激化。例如，新疆问题表面上看是新疆的问题，但其实新疆的社会矛盾背后深刻的社会根源跟我们内地没什么大的差别，依然是发展中的不同人群之间的矛盾。不过，新疆政府愿意把新疆问题说成是内部不平衡的矛盾还是找一个理由?找一个理由说三股势力的操纵，民族问题在起作用。把这个说成是三股势力和民族矛盾的时候，地方政府是不需要承担责任的。没有哪一个国家把民族、地域、宗教问题纠缠在一块儿就能够把问题解决了，而我们却偏要走这样的路。很多地方政府为了掩盖问题，把问题归咎于外来的力量。看错了问题以后，问题变得更难解决。所以，我的第一个观点就是，维稳是要有的，但是“稳定压倒一切”这种口号出了问题。稳定没压倒别的，压倒了改革。

二，关于社会矛盾。近些年来，社会矛盾非常多。2006年时社会矛盾事件是四万多件，到2010年十万多件。有这么几个基本特点。一是矛盾对象由普通群众之间的利益转变为对抗政权机关。福建南平幼儿园杀人案，网上发了当时老百姓编的两条标语：“杀学生是混蛋，杀贪官是好汉”“冤有头债有主，向南走是政府”。矛盾如此尖锐。另外一个，江苏的事件，我做过调查。我们当时宣传说人民解放军非常爱护百姓，不愿意住到百姓家里，真实情况是，维稳的武警既在当地住不到宾馆也在当地买不到水。我们过去的血肉联系到哪里去了?二是普通群众成为社会泄愤对象，社会不安全感在增加。农村和城市都出现这样的问题。例如，女大学生被强奸或者被杀的案件发生多起。为什么会产生这种现象呢?社会底层在解体。我自己也是农村出来的，家乡那个村子以前有103个人，现在只剩下17个人。有两类人在农村待着，一类是老年人、留守儿童。但是你们没有注意到另外一类人，是什么呢?是光棍汉。为什么农村里很多人都要移民到城市里来?因为农村里没有小学和中学，你不想去城里就没有别的办法。另外，没有结婚又没法融入社会的人在城市边缘地带也存在。大部分人都跑到城市里去了，有一些人没法融入社会就在边缘游荡。于是，农村里一方面留下没有自我保护能力的人，另一方面有一些社会危险分子在边缘游荡，他们时刻都在等待猎物，这是我们要非常警惕的。我们过去只注意到了第一类人而没有注意到第二类人。现在也在做一些初步的改革，但农村的一些基本问题又出现了。在陕西，有农民住在猪圈里，为什么?非常简单，如果你不住在猪圈里，猪就被人偷走了。我到山东一个地方调研，那边的情况是，你要来偷我的牛，我就把枪架在你的脖子上，说我只要钱不要命……我们怎样解决这个问题?三是诉求由经济利益转变为政治权利。广州本田罢工事件跟过去的罢工不太一样;过去罢工的缘由比较简单，就是没有涨工资或者因工受损害了。我2004～2006年到广东调研农民工时发现，有86家手外科医院，或者医院里有手外科门诊，而在北京，一家都看不到，为什么?因为加工制造业带来很多问题。当然有的问题是农民工自己造成的。有一个河南民工，机器转速很慢，直接拿手去弄而受伤，非常可怕。我就问他，回过家没有，他说我好好地出来给爹妈挣点钱，现在这样怎么回去呀?他受到了损害，但因为他试用的第二天就出了这个事儿，没有办理工厂的手续，工厂不承认，不给予赔偿，他又得不到亲情的抚慰，哪一天受不了的时候，他可能会报复，那种代价可能是整个社会要承担。四是传统的社会矛盾与现代社会城市病并发。什么是传统的社会矛盾?就是不同利益的人之间发生争夺。而现代社会的矛盾是因为融合问题，不同族群之间在对抗。前几年在广东番禺和海南发生的案件，其实并不完全是本地人和外地人之间的冲突，但有的地方已经打出标语了，比如广东的一个小区就明确说出“不喜欢河南人”。传统的矛盾解决起来还是比较简单容易的。而现代社会如何让不同族群之间融合，需要下很大功夫。五是社会道德底线一再被突破。唐福珍案，我当时以为这是中国最后一件这样的事了，一个人非常惨烈地想拿自己的生命来捍卫那小小的一片居住地。而且唐福珍死的时候说的最后一句话，是要把她最美的照片作为遗像，她对生命如此热爱。但是我们会发现拆迁这种案子不只一次地发生，后来在山东甚至发生了拆迁公司雇凶杀人。这时安全感何在?那么总体上，现在的社会危机是在减轻还是在加重?从理论上讲，危机应该是在加深。为什么呢?危机大概有基本的顺序：分配危机、整合危机、参与危机、执行危机、合法性危机和认同危机。我们现在很多时候不认同。人们是双重语言的：坐在主席台上的时候，要讲一套话;在下面的时候、吃饭的时候可以讲另外的。这实际上表明人们在渐渐学会一种生活和生存技术。不认同的危机的另一种体现是，精英在向外移民。我也曾经研究过，为什么社会矛盾没有过分地产生各种问题，恰恰是因为有对外移民。如果没有对外移民，矛盾可能更大了。网上有一些激烈的言论，虽然看起来数量很小，但是需要我们反思。例如，有一帮律师想在某城市开会，有关部门不想让他们开会，采取什么办法呢，因为已经订好宾馆了，等他们去宾馆的时候，就断水断电，让宾馆说“不好意思，今天我们这个地方断水断电，不能开会”。网上最多的评论是关于一条船的。这种不认同的危机不但影响到我们自己，甚至影响到了香港和台湾。港、台最近为什么有问题?表面上看起来是当地的问题，其实是大陆的问题。当一个地方自主性和独特性面临丧失时，它就寻找一些东西去表达。这个问题我们到现在还没有深刻的反省。有一篇文章做了总结：《香港2013：一切坚固的都烟消云散了》。

三，社会失序失范。失序的结果是整个社会在碎片化。社会化组织程度非常低。传统的社会结构在解体，新的社会结构其实根本没有建立。住在商品房里很长时间，都不知道对门的人叫什么。而在真正的有机社会里，人的个体联系首先是由个体到周围，再到社区。社区建设这方面基本上没有。另外，还没有基本的社会救助体系，没有基本的社会保护体系。农村也不再是我们生于斯长于斯的热土，而成了赚钱的地方。社会碎片化还因为相应的工人组织、消费者组织等缺失，导致很多问题。

四，社会失衡。失衡的结果是，政府权力扩大，社会的权力没有起来。没有社会组织，政府就缺乏一个有效的帮手。为什么西方国家没有上访?